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【博評】邱世卿:災難下的國家緊急應變及動員系統

興建中的火神山臨時醫院。(網絡圖片)

在管理的經濟模型下,現在地球上所有政府的管理架構,從人力到資源分配,都不是一種針對防控巨型天然災害的目的而設計。

一般人認為美國國土安全部只是個統籌型的國內反恐機構,但它最主要的職能是統籌全國緊急狀態應變的部門,其前身是聯邦緊急事務管理總署(Federal Emergency Management Agenc / FEMA),是1979年將各個緊急應變機關統一起來的組織。該部門主要職能是美國面對國內天災、核子災難(包括核戰與當年發生的三里島核事故)及恐怖襲擊而設的應急部門。2001年911事件後重組而作的國土安全部較著重大規模恐怖襲擊後的民防、救災與運輸管制,但2005年卡特里娜風災後該局重新加強天然災害的管理,並首次編入海岸防衛隊這個武裝部隊,同時強化醫療物資的管理與儲備。(網絡圖片)

 

這意味著,不論是哪一個國家或地區,在面臨大面積、重度破壞性、高傳染性疾病等災害,都會有捉襟見肘的困難,即便強如美國,在面對卡崔納颶風的災害,依然無法即時動員反應,又或是如2010年發生在海地太子港的地震、日本的關東大地震等災害,考慮一下這種尺度的破壞力,我們得要準備多少應變措施?這是一個非常龐大的工作量,而且無法在很短的時間內集結與動員(編註:亦即是說,最初期的無法應對根本是無可避免的)。

觀乎國土安全部的演變過程,基本上是每次巨變或巨大威脅後,其組織就會根據巨變的經驗進行調整。不過其救災能力是否足夠強,就較受質疑了,較佳的例子是2017年波多黎各風災緩慢的救災與災後重建工作。(網絡圖片)
日本的應急體制更多是針對地震及其他天災,其分成中央、各縣及地區市町的三級制,中央由國土交通省統一管理中央的災害處理及後勤、物資動員工作,而各級地方政府都應因應自己管區外可能出現旳情況,制訂各種應急計劃。以下是參考資料。圖為負責廣泛地區救災用的要角陸上自衛隊的UH-60JA救援直升機,攝於去年的哈吉貝風災。協調自衛隊出動救災就是中央統籌的國土交通省的工作。(網絡圖片)

 

為了妥善的事先規劃與控制資源,因此許多國家都會建立一個緊急應變管理的機構,平時即做好相關的計畫,從緊急通訊的建立到醫療保障、物資統籌,人力與物力的管理,甚至是災區秩序的維護與民心的安撫,都應該有一系列的配套措施。

這不僅僅是在國家緊急危難時才啟動,而是必須在承平時期,就為整個國家運作準備好的第二套方案,一經宣布緊急狀況,就可以立即切換。

我們無法控制災難的當下,會有多少損失,但是我們能夠藉由一套合理可行,並經常演練的應變體系,來減少後續的損失。

在今天各種大型天災救援中,各國軍隊仍是主要角色,無他的,軍隊的人力資源、軍人的堅毅意志,以及軍隊所擁有的直升機、工兵機械、高機動載具、野戰醫療及野戰設施建立能力,都是災區恢復搜救及物資運送、救援的主要與最迅速手段。圖為活躍於08汶川大地震救援的解放軍S-70高原加強版黑鷹直升機。(網絡圖片)

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