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【特稿】美國《香港人權及民主法案》措辭更辣?影響有幾大?

香港反修例事件引起國際高度關注,美國國會有意通過《香港人權及民主法案》(圖擷自維基百科)

【香港輕新聞】香港反修例事件引起國際高度關注,美國眾議院在香港時間10月16日,以「全體議員一致同意」的表決形式通過《2019年香港人權與民主法案》,而當中的措辭亦較原本草案更為嚴厲,案中提及賦予美國國務卿權力,要求檢視香港民主及自治情況,以核實香港應否獲得《香港政策法》中與內地有別的待遇。究竟美國《香港人權及民主法案》是甚麼?美國國會通過以後,對香港有甚麼影響?

眾議院全體一致同意通過

美國眾議院己於香港時間10月16日早上,以「全體議員一致同意」的表決形式通過《2019年香港人權與民主法案》(Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019),法案其後將交予參議院審議通過,最後由美國總統特朗普簽署實施。

美國眾議院同時亦通過《保護香港法案》(Protect Hong Kong Act),以及第543號決議案(House Resolution 543),以承認香港與美國的雙邊關係,並譴責中國對香港事務的干預,支持香港市民的抗議權。

法案的措辭變得更為嚴厲

眾議院是次表決的《2019年香港人權與民主法案》,相較於美國國會6月提出的草案措辭變得更為嚴厲及具有針對性,草案原有的五大重點未有大變動,卻在執行細節上有所改變。

在評估香港自治方面,原本草案只要求香港有「足夠自治」(sufficiently autonomous),在通過的法案當中,則具體指出要審視港府部門要達到「自主決策」(autonomous decision-making)的要求;在認證(certify)美國對香港有別於內地的特殊待遇方面,在通過的法案之中明確列出美港之間的協議和條約。

受制裁對象定義有所擴大

原草案之中列明是針對「涉及書商綁架及記者事件,及將行使基本自由人權的人,移交至中國大陸拘押、逼供和審判負有責任」人士。

而在通過的法案之中,則將法案制裁對象定義擴充,改為「威脅移交、酷刑和任意關押等、多次違反《中英聯合聲明》和《基本法》、損害美國在港的利益、進行其他嚴重侵犯國際人權行為等有知情責任(knowingly responsible)人士」。

亦明確列出美國簽證申請者,不會因參與抗議,或受「具政治動機」(politically-motivated)的拘捕而遭拒絕。

年度報告改為半年內提出

原草案要求美國國務卿,就香港執行美國出口管制及制裁等提交報告,然而在通過法案中,則要求總統在法案生效後半年內提交報告,改變發布年度報告的設定。

基於香港政府已提出撤回《逃犯條例》,法案刪去有關內容,並以政策聲明取代,法案亦要求國務卿如有類似法案提出時,務必知會國會,以保障美國在港的利益。

草案蘊釀於雨傘運動後期

早在2014年「雨傘運動」後期,美國國會民主共和兩黨已開始聯合草擬《香港人權及民主法案》(Hong Kong Human Rights and Democracy Act),其後因會期問題而未審議。

至2016年11月,香港眾志秘書長黃之鋒到訪美國國會,與國會及行政當局中國委員會(CECC)主席史密斯(Chris Smith)、聯席主席魯比奧(Marco Rubio)、參議員科頓(Tom Cotton)等人會面,之後共和黨籍參議員魯比奧、科頓及民主黨籍參議員卡丁(Ben Cardin)共同重新提出《香港人權及民主法案》

 

美國國會2019年《香港人權及民主法案》(圖擷自美國國會網頁)

 

由於美國國會每兩年改選一次,每個單數年的1月就會有新一屆議員就職,在上屆未有通過的法例草案會自動過期,上述美國CECC議員所提出的草案均未有通過。

修例事件令草案再受重視

2019年6月,香港爆發大規模的「反修例」示威。6月15日美國CECC聯席主席魯比奧(Marco Rubio)再度重申《香港人權與民主法案》,其後更有網民發起聯署,要求美國國會儘快通過法案。

美國眾議院議長佩洛西(Nancy Pelosi)於8月6日發表聲明,承諾在國會復會後,跨黨派議員將著手推行法案的立法,以保障香港的法治和民主自由;佩洛西13日再度發表聲明,譴責針對香港人民的暴力持續升級,重申將推動國會兩院和兩黨通過法案。

踏入9月以來,美國共和黨海外事務組織副主席俞懷松(Solomon Yue)長期在社交網站發文,指參議院共和黨領袖麥康奈爾(Mitch McConnell)計劃於9日國會復會時安排表決《香港人權及民主法案》,而法案亦已獲得共和民主兩黨支持。

9月8日,有示威者參與在中環遮打花園舉行的「香港人權及民主法案集會」,其後更有部分參與人士遊行到美國駐港總領事館請願,促請美國政府儘快通過《香港人權及民主法案》。

在草案中所列的行動重點

在美國國會《2019年香港人權及民主法案》原本在草案中所列的行動包括以下重點﹕

‧重申1992年美國《香港政策法》所規定的原則立場;即是美國對「香港擁有持續的活力、繁榮和穩定有濃厚興趣」、「支持民主化是美國外交政策的基本原則」、「香港的人權對美國至為重要,是美國在港利益及香港經濟持續繁榮的基礎」、「香港必須在中華人民共和國境內保持足夠的自主權」等,審視香港的民主、人權、高度自治等情況,以檢討美國根據《香港政策法》賦予香港有別於內地待遇的正當性。

‧要求美國國務卿在本法案通過後的90天內至2023年之間,每年向國會提交針對香港情況的報告,包括香港與民主有關的機構發展;以及在頒布任何香港與內地有別的法規前,必須證明香港具有足夠的自主權。

‧要求美國總統對香港進行監視,綁架,拘留、逼供以及其他鎮壓基本自由行為的人員,凍結其於美國的資產,以及並拒絕其入境美國。

‧美國政府需要明確指出,美方不會因為香港市民因參與非暴力抗爭而被政府拘捕為由,拒絶批出學生或工作簽證;亦著領事館建立名單,以紀錄被中港政府扣留、拘捕和針對的人士。

‧促請中華人民共和國政府堅持其對香港的承諾,包括允許港人以高度自治和不受不當干預的方式統治香港,並確保香港選民自由通過普選,享有選舉行政長官和香港立法會全體議員的權利;支持建立一個真正的民主選舉,以自由和公平地提名和選舉香港行政長官,並在2020年前為香港立法會所有議員設立公開和直接的民主選舉。

單純以《香港人權及民主法案》草案的內容而言,驟眼看只針對捲入爭議的香港官員,然而在法案中有若干的條文,其實可以延伸到動搖《香港政策法》(Hong Kong Policy Act)的實施,包括美國以此法視香港為有別於內地的獨立關稅區等特殊政策,將會對於香港未來的發展及定位有重大的影響。

法案獲得通過的機會很大

國際關係學者沈旭暉9月8日在《明報》撰文表示,由於民主黨在國會重奪多數黨地位,加上對中國採強硬態度的佩洛西出任議長,在中美貿易戰的背景之下,香港作為中國「走出去的白手套」,已成為美國打擊中國的選舉籌碼;在此形勢之下,「《香港人權及民主法案》的通過毫無懸念」,然而唯一未知的是「條文具體字眼,以及會否在兩院得到三分之二的支持票」,而令特朗普行使否決權的條件也不存在。

沈旭暉指,《香港人權及民主法案》會直接將香港在美國政策、法律延續性的地位,並與國務卿提交的《香港政策法》報告等掛鈎,美國國務卿可因應審視香港情况的結論,「向國會提議「取消」(waiver)美國對香港特別行政區的特殊待遇」,等同「權力會部分『下放』到國務卿手上,而非單由總統行政命令,也足以影響香港特殊地位的生死」,如果香港的特殊地位不為美國承認,在國際之間將會引發連鎖效應。

「國際前哨戰」才剛開始

沈旭暉表示,一旦《香港人權及民主法案》的制裁名單適用範圍包括內地官員,這條《法案》將變相成為「中國民主和人權法案」,美國可藉香港發生的「侵害人權事務」,將內地官員加入制裁名單,「一旦所公布的制裁名單涉及『非香港官員』」,即等同「美國正式向國際社會宣示『一國兩制』幾近名存實亡」,會帶來嚴重的輿論及國際聲譽衝擊,美國政府就有更大的理由取消對香港特殊地位的相關法理基礎。

沈旭暉認為,法案內容可以說「依然象徵意味多於實質」,然而「法案字眼蘊含可以出現的無數後續行為」,將是「中美之間的持久博弈」;「整場風波的蝴蝶效應,才不過剛剛顯現」,無論香港街頭情况未來是否緩和,美國國會此舉是意味著「國際前哨戰」才剛拉開帷幕。

相關影片﹕

【沈旭暉和你傾:美國《香港人權及民主法案》facebook live!】美國國會昨日復會,有議員要求儘快討論《香港人權與民主法案》,法案把有關香港自治、人權等情況同美國既香港政策掛鈎,甚至影響香港特殊關稅地位,特首今日講咗外國國會以任何形式干預香港事務均極不恰當。國際關係學者、香港中文大學社會科學院客席副教授沈旭暉,上黎《視點31》同我地分析,即刻去live!

香港電台視點31 發佈於 2019年9月9日星期一

【獨家專訪】《香港政策法》是什麼?究竟重要嗎?訪國際關係學者馮智政

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諾文
香港輕新聞編輯

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