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【編輯評論】致新特首:未來五年香港需兼顧內外

2017-06-23

梁振英特首任內主張「內交」,和內地城市建立關係。今年3月5日,總理李克強在政府工作報告上,提到了要「研究制訂粵港澳大灣區城市群發展規劃,具體怎麼落實還有待具體措施,但已經可以視為中央的定調。區域融合不僅是經濟問題,也是政治問題,更涉及到香港未來方向。不過事實上,要扮演好香港的角色,不僅要緊貼內地,更應該放眼國際。

區域融合在回歸後的演變

回歸後,區域融合出現了廣度和深度的變化。1998年3月30日,由時任廣東省常委、副省長王岐山牽頭成立的粵港聯席會議首次召開,港方組長是時任政務司長陳方安生,會議由廣東省與香港特區政府高層人員組成。據媒體透露,該會議一度流於形式,港方官員擔心粵港走的太近,會令香港喪失自治和獨特性,甚至變成內地普通城市。

變化出現在2003年,當時非典(SARS)襲港,導致百業蕭條。2003年6月29日《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》(CEPA)正式簽署,這個措施一般被解讀為中央對港的救助措施,其中在同年7月28日開始港澳個人遊(自由行)為當時的香港注入了經濟活力,內地遊客呈倍數上升,改善了香港的失業率。實際上,CEPA旨在減少市場壁壘及政府管制,也為內地金融業提高了競爭能力,屬於互利共贏。CEPA不僅遵循一國兩制,也需符合世界貿易組織的規則,因為規定清晰具體,加上幾乎每年都有補充協議,因此至今依然是內地和香港最重要的一份經貿協議。

區域融合出現在同年11月,時任廣東省委書記張德江提出「泛珠三角經濟區」(即9+2),包括香港、澳門、廣東、廣西、海南省等11個行政區,合作在CEPA框架內實行,每年舉行發展論壇。到了2009年1月,發改委公佈《珠三角地區改革發展規劃綱要》,由時任廣東省委書記汪洋提出,並由總理溫家寶批准,第一次將粵港合作明確為國家政策。和9+2不同,範圍收窄到港澳和廣東省內的廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州及肇慶,也稱「新9+2」,與「大灣區」範圍相同。計劃到2020年,形成粵港澳三地分工合作。

在《規劃綱要》之下,旨在加速粵港人員往來的基礎建設開始興建,港珠澳大橋、廣深港高速鐵路和河套區發展逐漸成形,「一小時生活圈」概念被熱炒。其指導思想列明「為保持港澳地區長期繁榮穩定提供有力支撐」。2010年4月在《規劃綱要》之下簽署《粵港合作框架協議》,其中十分進取的措施,包括允許香港保險業機構在粵開業,允許香港金融機構在粵開辦村鎮銀行和小額貸款公司等等。

香港角色發生變化

由9+2到「新9+2」,範圍由不同省份收窄到了廣東省內,在協調上更為容易。粵港在地理、文化上的接近,加上融合自回歸前已經開始,磨合時間更長,亦更為成熟。至於大灣區和「新9+2」之間,雖然地理位置相同,卻似乎有著定位上的不同,不僅為了雙邊合作和保持香港長期繁榮穩定,更強調香港可以發揮的作用。

對本屆中央政府來說,「大城市群」是最為重要的發展理念之一,習近平就任國家主席一年後的2014年3月16日,國務院公佈《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》,提出建立七大國家級城市群,包括已經有的京津冀、長江三角洲、珠江三角洲,和需要加快培育的成渝、中原、長江中游、哈長等城市群。這份文件沒有提及香港,在當時未得到香港輿論太多關注,值得留意的是——京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群的重點為「加快形成國際競爭新優勢,在更高層次參與國際合作和競爭,發揮其對全國經濟社會發展的重要支撐和引領作用」。

香港在地理上屬於珠江三角洲城市群,沿著《規劃》的思路,兩年後的2016年3月17日,「十三五」規劃綱要港澳專章,就直接要求深化內地與港澳合作,支持香港參與國家雙向開放、「一帶一路」建設。也正是因為這個定位,在剛剛過去的5月14日,特首梁振英在「一帶一路」高峰論壇上複述:「香港位處21世紀海上絲綢之路其中一個戰略重點的核心,這個戰略重點就是粵港澳大灣區。」

特區應提升思維高度

一般認為,香港和內地的經濟融合始於80年代,以港企投資內地的「前店後廠」模式融合,一度十分成功,但隨著內地產業升級、社會發展導致成本越來越高,到了2008年前後,出現港資工廠倒閉潮。在2008年5月29日,時任廣東省委書籍汪洋的《推進產業轉移和勞動力轉移的決定》(俗稱「騰籠換鳥」)後正式結束。

香港教育大學副校長呂大樂將80年代形容為「區域融合1.0」,他認為當時屬於「不對稱的整合」(asymmetrical integration),香港資金單方面流向珠三角,利用低廉的生產成本,在無需顯著地提升生產技術的情況下,亦能憑着擴大生產規模而獲取利潤。

而2000年後至今則為「區域融合2.0」,人員和資金由單向流動變為雙向,而且內地人口和資金的流動有增無減。呂大樂認為,香港在2.0時代缺乏先見之明,低估了來自內地的人口與資金的規模效應。他批評港府「缺乏管理的區域互動和融合,結果是刺激中港矛盾,令關係緊張。」不過,他強調隨著內地和香港的雙向流動,「香港社會愈害怕思考區域融合的問題,便只會愈變得被動。」

呂大樂將「粵港澳大灣區」視為「區域融合3.0」,他建議港府「不再假設香港作為中心,而同時要了解整個區域的形勢、條件與分工」、「把政策思維的高度有所提升,真的從區域去看粵港澳與香港」。又建議港府要有新的空間想像,不能只強調金融服務或讓港人到內地居住等回歸前的1.0模式。這個觀點很有參考價值,值得深思。

兼顧內外考驗下屆政府

如今,區域經濟融合已不局限在一國之內,歐盟雖然遭遇英國脫歐的挫折,法國大選卻為歐盟扳回一局,說明本土思潮未必是時代特徵。

能多做貢獻,而非維持現狀,對香港在區域內的地位應屬好事。「粵港澳大灣區」既是「區域融合」,又要放眼全球,須做好平衡,不能顧此失彼。

香港始終是一國兩制下高度自治的特別行政區,存在一些別的城市所沒有的條件和制約,例如《美國-香港政策法》下,美國對香港相關的法律條文和持殊地位都建基於香港的高度自治,這種特殊既是香港參與「更高層次國際合作和競爭」的條件,也是某種程度上的制約。

因此「粵港澳大灣區」注定和其他諸如三藩市灣區及東京灣區不同,在一國一制之內,灣區的整合相對容易。而在香港,如何同時參與國際和大灣區,如何發揮創意、提高政策思維的高度,無疑成為下屆特區政府的重要考驗。

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李炘
《香港輕新聞》總編輯,浸會大學社會科學碩士。

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