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【觀點】何建宗﹕公務員「政治中立」的外國經驗與啟示

【香港輕新聞】在反修例運動示威集會當中,公務員參與的個案不斷增加而引起熱議。一國兩制青年論壇主席、基本法推廣督導委員會委員何建宗12月6日於《明報》撰文表示,公務員「政治中立」的概念討論流於相當表面或情緒化的層次;何建宗引用外國現行規定和相關案例,讓讀者了解公務員「政治中立」內涵,以及由此引伸的對公務員基本權利的限制問題。

公務員政治中立的內涵

一國兩制青年論壇主席、基本法推廣督導委員會委員何建宗12月6日於《明報》撰文表示,公務員「政治中立」看似是簡單易明的概念,然而大部分討論(包括政治學者和前官員)流於「政治中立不應損害個人言論自由」甚至「公務員不能埋沒良心」這些相當表面或情緒化的層次,令人遺憾;何建宗作為少數研究公務員「政治中立」的本地學者,嘗試釐清相關概念,並引用外國現行規定和相關案例,解釋公務員「政治中立」內涵,尤其是由此引伸的對公務員基本權利的限制問題。

何建宗指出,實行公務員「政治中立」的地方,一般在制度上有兩個前提;其一是政府官員分為「公務員」和「政治委任官員」兩部分;前者是常任和以終身制聘任;後者有任期限制,並領導前者施政。其二,政治制度上實行多黨制普選,無論哪黨上台,都應盡心盡力為在任政府服務(serving government of the day)。

因此「政治中立」有兩大方面規範,「一是公務員不管個人政治立場如何,都應對所有黨派一視同仁,不能偏私;這是對他們執行公務的要求。二是公務員參與政治的權利和言論自由權利會受比一般人更多的限制。這是由於公務員掌握的是公權力,分配的是公共資源,因此不偏不倚必須被市民看得到」。

港英時期的規定仍沿用

何建宗指,香港在港英時期既沒普選也沒「政治委任官員」,「因此上述兩個制度前提都不存在」,理論上不應出現「政治中立」這概念;港英政府在1990年10月首次提到這概念,名為《公務員加入政治組織及參與政治活動》的內部通告,當中提到「公務員須保持政治中立,藉以確保政府的事務能秉公辦理,並且讓公眾人士見到確是這樣辦理,這點至為重要」;回歸後修改個別名稱以外,「內容一直以來沒被修改,仍沿用至今」;「列明政務主任、新聞主任、警務人員和首長級官員不能參與政治活動」。

特區政府2009年9月頒布《公務員守則》,對「政治中立」有如下界定:「不論本身的政治信念為何,公務員必須對在任的行政長官及政府完全忠誠,並須竭盡所能地履行職務」;此外,公務員以私人身分加入政黨或參與政黨活動時,不得使政府尷尬。何建宗認為,「反修例運動以來,無論是公務員集會和包括政務主任的各個職系的聯署行動,都明顯違反上述守則的規定,沒任何灰色地帶。無論這次政府處理運動的方式是對是錯,警方使用的暴力是否恰當,都不是違規藉口」。

英國制度比香港還嚴格

何建宗表示,英美作為最早設立現代公務員制度的國家,對於公務員「政治中立」一直有嚴格規定。英國「政治中立」屬公務員聘用條款(terms and conditions)一部分,並非法律要求(香港規定基本上師承英國),「英國政府按照公務員級別和工作性質,對參與全國性和地方性選舉作限制。在參與政治活動時,公務員被要求保持克制,不能讓公眾有違反『政治中立』的觀感和引起所屬大臣尷尬」,其中「政治活動」範圍十分廣泛,「無論參與選舉或發表政治意見,都要事先向上級或部門首長申請,如有違反批准條件,上級可撤回許可」;「可以說,英國事先申請制度比香港還嚴格」。

美國靠完整的法律執行

而美國公務員「政治中立」的實踐主要靠完整的法律、強有力的執行機構和豐富的案例,包括1939年通過《哈奇法》(Hatch Act),又名《防止有害政治活動法案》,適用於由聯邦政府撥款的全國的僱員;亦有設立特別調查辦公室(Office of Special Counsel),「為所有跟公務員參與政治和發表言論的限制訂立詳細指引,並處理有關違反哈奇法的投訴」,指引規定巨細無遺,包括對僱員在網上和社交媒體(包括facebook)處理黨派活動和選舉資料作規範。

由於《哈奇法》對政府僱員的言論自由和參選權作出限制,「過去幾十年一直受司法挑戰,認為有關規定違反《美國憲法》「第一修正案」有關言論自由的條款」;但是「聯邦最高法院多個判例都表明,憲法保障的公民權利並非絕對,法律必須在維護個人權利和維護民主社會的秩序當中取得平衡」。例如,「一名鑄幣廠工人因參與政黨地方支部管理工作,並在選舉當天為政黨從事政治活動,被控違反哈奇法」;「最高法院認為,雖然這位工人只是一名低級政府僱員,參與黨派政治活動對國家影響微乎其微,但如一個僱員被允許參與,整體聯邦僱員積極參與政治的累積效應會很大,有可能影響公共服務的效率」,而駁回其上訴。(United Public Workers v. Mitchell, 330 U.S. 75,1947)

香港對違規採縱容態度

何建宗認為,「英國的制度是把『政治中立』作為公務員的聘用條款之一。參與政治活動和發表政治言論需上級批准,並附詳細審批指引。美國則是以立法形式規範,並有特定調查和執行機構;好處是能接受人民監督,有清晰案例;反觀英國是以公務員內部紀律形式處理,缺必要透明度」;「香港無論在分級管理和懲處方面都跟英國類似,但問題是執行不力,政府對違規基本上採縱容態度」。

對於要求公務員宣誓擁護基本法,何建宗引述《德國公務員法》,其中亦有類似的宣誓義務規定,其中第60條規定「公務員為全體人民服務,不為政黨服務,他們中立且公正地完成自己的任務,在履行公職時始終考慮大眾的利益」;「公務員必須通過自己的行為證明贊同並維護德國自由民主的基本制度」。第64條則規定公務員宣誓義務。「德國公務員不止要宣誓擁護憲法,還有義務以行為捍衛德國基本制度」。

何建宗表示,「要求公務員宣誓擁護基本法可研究,但不能解決當前問題;當務之急是公務員事務局和各部門嚴格跟進違反『政治中立』個案,盡快啟動相關紀律程序」;認為政府長遠而言可考慮參考美國經驗,訂立《公務員政治中立法》,「一方面使公務員更清晰其參與政治活動的界限,減少誤解和模糊地帶;另一方面也有助市民加強對公務員行為的監督」,真正確保公務員謹守「政治中立」。

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香港輕新聞編輯部

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