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【評論】陳景祥:我管 你治

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候任行政長官林鄭月娥的管治班子仍未公布、新政府尚未登場,在北京,人大委員長張德江在上周六已向特區政府「有言在先」,宣示「中央對香港擁有全面管治權」,對特區政府的管治團隊列出了一系列要求。

張德江委員長上周六出席在北京舉行的紀念《基本法》實施20周年座談會,發表近8000字的長篇講話。其中最引人注目的,是張德江表明日後要制訂和細化一些屬於中央的權力,包括對特區法律的備案審查權、政制發展決定權、中央對特首發出指令權,以及聽取特首述職和報告權等,以健全落實基本法操作機制。

從林鄭開始 特區管治進入新階段

屬於中央的權力本已列於基本法「中央與特區關係」部分。從字面理解,大家都以為中央只管國防、外交,餘事由特區政府自行處理。現在委員長的講話表明,中央不是如此理解:中央不但擁有香港的「全面管治權」,更會把這些權力「細化」——意思應是指以具體「法例」列明中央的管治權。很明顯,從林鄭月娥政府開始,特區管治正式進入一個新階段,就是「我管,你治」。簡單說,是「中央話事,特區辦事」。

如果要作個比喻,過去對「高度自治」的理解,是香港等於北京的子公司,中央是大股東,有最終話事權,但整家公司的營運基本上交由總裁(特首)負責,除了重要事項知會大股東,其他決策都由總裁拍板;而且,大事都只需知會,決定權大部分仍在子公司的總裁手中。

但按張德江委員長的最新宣示,現在特區和中央的關係要進行「架構重組」,香港這家子公司不再有決策權,重要決策都收歸母公司,母公司會頒布具體管理守則,香港子公司的總裁只負責日常管理。換言之,大政決策日後將在北京,香港特區政府受命執行,特首的權力範圍只限於業務營運。

中央對港方針,除了一國兩制,還有港人治港高度自治。基本法還在討論的年代,中央領導人都強調要信香港人、要尊重香港的制度,愈少變愈好。要達到這些目標,香港人都相信「高度自治」的理解愈寬鬆愈好,中央愈少干預愈好,時任總書記江澤民曾以「河水不犯井水」作概括,大意就是中央不會「過界」插手香港的事務。

然而,2003年50萬人上街反對23條立法是一個轉捩點。由當年開始,中央一手以經貿優惠政策傾斜幫助香港渡過難關,另一手則成立高層的港澳工作小組,加強參與香港的大小事務。隨之而來的,就有「兩支管治隊伍」之說,反映中央已經開始改變策略,大幅介入特區的事務。

對香港高度自治作從「緊」的解釋,早在10年前就提出過,見諸時任人大委員長的吳邦國。《明報》周日(5月28日)頭版做了一個對比,把張德江和吳邦國的發言作比較。吳邦國當時說:「香港高度自治權不是香港固有的,而是由中央授予的……中央授予香港特別行政區多少權,特別行政區就有多少權。」這番論述,跟張德江是基本一致的;所不同的是,張德江在「中央授權」的闡釋之上,還具體說明中央有哪幾項權力。例如對特區法律的備案審查權,基本法第17條指香港立法機關的法律「須報全國人民代表大會常務委員會備案,備案不影響該法律的生效」;新的說法是「備案審查權」。如果審查後中央發現有問題,該法律還是否有效?日後是否所有法律都要先由人大常委會「審查」後才能頒布實施?

又如「中央對特首可發出指令」權,指令一出,特首當然要執行;假如中央認為23條已到非盡快立法不可的地步,下達指令特首須立即立法,特首即使認為民意反對、立法會未必可以通過,但是否仍然要按指令立即行事?

張德江還強調特區政府管治班子必須由「愛國者」組成,中央對公職人員是否效忠國家亦有「監督責任」。管治班子是否只限於問責官員?行政會議成員是否包括在內?中央的「監督」主要包括哪些方面?是否會公布具體的規定,以便公眾可以評斷某些公職人員是否「效忠國家」?

當中央落實「全面管治權」時,中央對特區事務的介入必會更廣泛、更深入。相比之下,特區政府的權限自然會相應收窄,相信未來行政長官主要職責是執行中央發出的指令,重大決策必須先請示中央,尋求指示。特首主要職責,只是處理日常政務,專注經濟和民生等「非政治」議題。事實上,從2003年開始,香港已經開始進入「中央落實全面管治權」的新階段,只是大部分香港人尚未察覺到底這種「新說法」意味着什麼。到了上周六的張德江委員長講話,大家終於知道是什麼一回事了。

可預示特首未來處境艱難

令人感興趣的是,林鄭月娥在競選特首期間表示不會在任內推動23條立法。但張德江認為香港有人鼓吹自決、港獨,「否認中央對香港的管治權……絕對不能視若無睹」。中央會否為此而發出指令,要求下屆政府為23條立法?林鄭是否要準備順應新形勢,「打倒昨日之我」?「我管,你治」的新局面,可以預示特首未來會經常處在港人訴求與中央指令之間,處境將會十分艱難。

原刊於《明報》,香港輕新聞獲作者授權發表。

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陳景祥
在傳媒界工作逾30年,曾任職通訊社、電台、報章、網絡媒體,有豐富的編採和管理經驗。曾任教樹仁學院,及中文大學新聞傳播學院碩士班課程。

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