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【輕盤點】圖文回顧香港政府架構改革

圖片來源:TVB新聞截圖
圖片來源:TVB新聞截圖

【香港輕新聞】近半個月本港媒體最關注的政圈熱點,莫過於候任特首的政府班底;班子的陣容很大程度上代表了港府未來的施政走向。其實,單看港府三司十三局自開埠以來的歷史,已是一部濃縮的香港歷史。自開埠以來,港府架構經歷多次改弦更張:哪些曾經重要的政府部門漸漸式微?哪些事件的發生改變了港府的結構?哪些官員的決定至今影響香港社會?香港輕新聞將以圖文形式一一呈現。

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開埠初期:
港英時期,布政司、財政司、律政司和它們各自的輔佐機構構成了第一層高級決策中樞,這三司的級別也高於其他司級官員。回歸以前,政府的部門及其首長的稱呼習慣也與現在不同:「司」是當時部門長官的稱呼,而不是部門名稱;因此港英時期的「輔政司(布政司)」、「庫務司(財政司)」、「律政司」等稱呼其實是指官職;而「三司」統領的部門,則分別稱為「輔政司署(1976年後改稱布政司署)」、「財政司辦公室」、「律政署(1997年後改稱律政司)」

至於三司的工作職能:其中輔政司(布政司)作為港督的副手,是行政部門的首腦,負責領導政府行政部門的日常政務;庫務司(財政司)則為港督制定預算、治理財政;律政司則是港督的法律顧問,負責草擬法律兼管檢控事宜。

香港開埠之初,港英政府並不信任本地人。香港嶺南大學公共管治研究部主任李彭廣博士在《管治香港——英國解密檔案的啟示》一書曾提到,英國殖民管治的特點是「職位越高,越要由英國官員擔任,更在殖民地政府最高層組成核心管治團隊。」因此早期港英政府中華人官員人數稀少。

1936年,港督郝德傑為減輕政府開支同時讓更多華人投身政府,規定港府日後公務員聘請需「本地化」:公務員招聘優先在本地進行。雖然政策推行受到一定限制,但到1951年時,已有近11%的華人在港府內任職政務官或專業級別職位。第一位華人布政司和財政司,也分別由陳方安生與曾蔭權在回歸前夕擔任。

二十世紀中期:
1953年,九龍塘石硤尾寮屋區發生大火,導致該區域一夜間有五萬餘人住所被毀流離失所。此事發生後,香港的房屋政策出現了根本改變,這些變化不少沿用至今,例如:公共房屋自那時開始興建;如今負責興建公共房屋的房委會,以及房屋署的前身,也是在當時成立的。

及後1967年「六七暴動」發生,事件迫使港英政府反思並改善施政。雖然「六七暴動」始於工業糾紛,但點燃民怨的焦點在於民生,港府遂在暴動結束後在勞工、教育、醫療、廉政、房屋等方面進行改革。翌年,政府修改令工人不滿的勞工法例,加強對勞工的保障;時任港督戴麟趾又推行「民政主任計劃」,將港九劃成10個區,各區又設民政處,以加強政府與市民的溝通;還舉辦大量活動,增加港人歸屬感。

二十世紀後期:
實際上,香港政府的行政效率至20世紀70年代初依然低下,原因在於政府仍保持「布政司署—各決策科」的兩層結構;布政司署下設十幾個部門所做的研究,事無鉅細均要由布政司決定。對此,港督麥理浩委託麥健時顧問公司對港府架構進行調研,並按建議在保持三司格局不變的情況下,為布政司與其下各部門間加入「決策科」,以分擔政策制定和執行的工作。

值得一提的是,在20世紀後期,「行政司」這個官職曾出現過兩次,但前後兩個「行政司」的職責不盡相同。「行政司」首次設立是在1975年,當時該職位是行政策劃處的主管,確保政府機構有效工作與不斷完善,同時負責布政司署內的行政工作。但是不久後,「行政司」就被降職為職級屬首長級甲級政務官的行政及管理事務處長,即此時政府內部「行政司」一職是丟空的。

到1985年,「行政司」再度被任命,重新設立的「行政司」主責當時兩局及布政司署提供服務,另外還負責一定的駐外行政、政府辦公室、住宅、新聞公關等工作。不過,在其後四年時間內,再度設立的「行政司」職務內容漸漸被副布政司、文康廣播司、庫務司和政務司等政府部門抽走。最終,這一職位在1989年9月被撤銷。

六四事後與「高官問責制」:
六四事件後,港府對布政司署進行了多項重大改組:為適應當時衛奕信指定的一些列安撫人心的基建項目,新設置了規劃環境地政司與工務司,分別負責原地政工務司的地政規劃工作以及工務方面工作。

特首董建華上任後,推行「高官問責制」,當局決定削減政務司司長統領眾局長之權利,並讓各問責政策局長各自為政,直接向特首負責。此舉令政務司司長不再是香港公務員中最高職位,甚至被揶揄為「無兵司令」。政策推行的原因眾說紛紜,一說當時的公務員系統阻礙特首的管治;另有說法指,時任政務司司長陳方安生向來與董不睦,在治港政策上亦與北京不對盤,因此該政策是為她「度身定制」。最終,陳方安生出於對董建華基於推行「高官問責制」的不滿,主動請辭。

從目的看,「高官問責制」原意是讓各局長向特首負責,特首又因社會情況進行任免,打破部分令公眾不滿的「公務員傳統」;但隨後多名高級官員辭職,顯示「高官問責制」也存在局限。

附:香港回歸以來港府決策局變化

架構

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編輯部
香港輕新聞編輯部

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