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【週末話題】檢討限奶令未是最佳時機

2017年11月24日,國務院關稅稅則委員會宣布,自12月1日起減低187種消費品的進口關稅,其中香港媒體最關注的,莫過於四種嬰兒配方奶粉完全免稅。適逢香港正在檢討奶粉限購令(限奶令),有媒體認為內地零關稅能減輕香港水貨壓力,主張為了維護自由港的地位,應該撤銷限奶令;也有媒體擔心撤銷限奶令,香港嬰兒將會再度面對奶粉荒。

自從2013年3月1日香港實施限奶令,至今接近五年。目前,除非獲得工業貿易署的出口許可證,否則個人禁止從香港帶1.8公斤(兩罐)以上的嬰幼兒食用奶粉或豆奶粉離境,最高可判兩年徒刑。

特首林鄭月娥在2017年10月份的《施政報告》表示會檢討「限奶令」,並研究如何保障本地配方奶粉穩定供應的長遠措施。其後,食物及衛生局局長陳肇始在10月17日出席電台節目時表示,限奶令不是長期措施,加上海關檢控以及奶粉短缺數字穩定,故有需要檢討。此言一出,自然引起輿論嘩然。

先補充一下「奶粉短缺數字」和「海關檢控數字」:根據食物及衛生局前局長高永文提交給立法會的報告,從2014年到2016年,香港嬰兒奶粉的總入口量「分別為5,600萬公斤、5,400萬公斤及5,900萬公斤」而留港內銷的奶粉總量「分別為4,700萬公斤、4,200萬公斤及4,200萬公斤」,兩者基本持平,顯示供應充足,為撤銷限奶令創造了條件。

但是,截至2017年10月,香港在實施限奶令後,各邊境管制站已經查獲約20,620宗違規個案,當中19,522人次被法庭定罪,罰金最低為200元,最高為15萬元,被判監刑期最高為180天。也反映香港奶粉供應充足,和海關執法嚴厲不無關係。

翻查近期媒體評論,可以發現,支持開放限奶令的媒體,關注焦點多數是「奶粉短缺數字」,如一貫支持自由主義經濟學的《蘋果日報》就以此為據,批評前特首「借市場的一時失衡,譁眾取寵、背叛自由港道統,禁制嬰兒奶粉出口,而貽笑天下。」反對撤銷限奶令的媒體,其關注的焦點自然是「海關檢控數字」。

零關稅奶粉屬特別配方

根據《國務院關稅稅則委員會關於調整部分消費品進口關稅的通知》,零關稅的是「乳蛋白部分水解配方、乳蛋白深度水解配方、氨基酸配方、無乳糖配方特殊嬰幼兒奶粉」這四種。港九藥房總商會理事張德榮接受訪問時指,上述四種奶粉是腸胃敏感嬰幼兒的特別配方奶粉,不是一般普通配方奶粉,佔藥房銷售不足百分之一,估計對本地藥房生意影響不大。

實際上,中國和澳洲在2015年6月達成《自由貿易協定》,85.4%的澳洲進口中國商品將實施零關稅,而其中澳洲奶粉也將在若干時間後獲零關稅待遇。翻查傳媒報導,水貨客最瘋搶的奶粉主要是荷蘭的美素佳兒(Friso)和美國的美贊臣(Platinum),其中美贊臣有澳洲奶源的產品。雖然不清楚此番特別配方奶粉免稅是否《自由貿易協定》的結果,但全面的奶粉零關稅,也只是時間問題。

限奶令的橫向與縱向比較

打擊水貨不是香港的獨有現象,橫向比較一下,澳洲自2012年10月起,每人每天限購3罐奶粉。美國緊隨其後,由2012年6月起,每人限購5罐。荷蘭、德國等主要歐洲國家也有類似銷售限制,只是這些國家多數由商家自發設限,不如香港由政府頒發法律般嚴格。

然而,香港在政府頒布限奶令之前,不少商家已經自行實施限購方案,唯水貨客無孔不入,才最終導致政府要出手干預。在香港奶粉荒最嚴重的2013年1月,有大陸水貨客在網上炫耀自己如何兵分幾路,「智鬥」香港商家,最終在三日內購得40罐美素佳兒及美贊臣各型號嬰兒奶粉,無疑令守法守規卻買不到奶粉的香港家長無比憤怒。

如今,限奶令不是一個純經濟的問題,也是一個政治問題,香港的本土派之所以能夠崛起,和內地水貨客搶購奶粉有直接的關係,嬰兒主要食物就是配方奶粉,買不到奶粉,就是生死存亡的問題。

值得指出,限制市民賴以為生的商品出口,不是特區政府首創。縱向來看,早於1979年,港英殖民地政府就制定了《儲備商品條例》,規定凍肉、凍家禽及食米為儲備商品,必須向貿易署署長註冊成為貯存商、遞交每月進口報表,以及備存儲備存貨的手續。其中凍肉和凍家禽在2000年撤銷,維持了20多年,而食米至今依然為儲備商品。據工業貿易署的網站介紹,其目的在於「以確保食米有穩定的供應,並貯存足夠供市民在一段合理時間內食用的儲備存貨,以應付緊急或短期供應不足的情況。」

1979年時,香港總督正是提倡「積極不干預」,並帶領香港創造輝煌的麥理浩(Murray MacLehose),香港在成為世界最自由經濟體的過程當中,實際伴隨著各種干預,積極不干預的要旨在於保證市場正常運作,並非一刀切地放任市場自由運作。

當時的財政司夏鼎基(Philip Haddon-Cave)就表示:「我是用『積極』來形容『不干預』的……當政府遇到要求作出干預的建議時,不會純粹因為其性質而慣性認為建議不正確。剛好相反。一般而言,政府會因應當前和將來可能會出現的形勢,權衡輕重,仔細考慮支持和反對採取干預行動的理據——在經濟的任何環節以及在需求或供應方面。」

奶粉性質和食米相同,如果認為政府限制奶粉出口,就會導致經濟自由度評分下降,恐怕有過慮之嫌。

內地超市中,不同品牌奶粉供應充足,其中不乏香港常見牌子。(香港輕新聞圖片)

撤銷限奶令的其他風險

另一方面,香港並不出產奶粉,水貨客瘋搶香港奶粉,究竟是價格問題?還是信任問題?亦或兼而有之?內地對進口奶粉實施20%的關稅,《香港01》採訪水貨客,得知每次從香港走私奶粉,可以賺取30元至40元人民幣,說明價格因素依然存在。也有深圳居民表示,購買香港奶粉不是價錢的問題,而是信心問題。又指內地假貨太多,始終香港比較放心,因此零關稅不會影響內地居民到香港購買奶粉。

當內地嬰兒奶粉真正實施免稅之後,水貨客無利可圖,情況預期有所舒緩。至於內地家長自購使用,影響雖低於水貨客式的螞蟻搬家。不過2015年內地由「一孩政策」轉變為「二孩政策」也刺激新生嬰兒增加,國家衛計委的《2016年中國衛生和計劃生育事業發展統計公報》顯示,2016年內地新生嬰兒人數高達1,846萬人,總生育率提升至1.7以上,是90年代以來的新高,廣東省的新生嬰兒人數也達129萬人,無疑刺激奶粉需求增加。相比之下,香港去年新生嬰兒僅為6萬人,差距確實很大。

價格問題容易解決(雖然還沒有解決),信心問題則不易解決。綜合以上因素,現時撤銷限奶令,風險確實很大。當然,檢討限奶令卻也不是無的放矢——根據WTO的《關稅及貿易總協定》第11條第2款:為了防止或緩和糧食的嚴重匱乏,可以「暫時實施禁止或限制輸出之措施」。目前的檢討,可能和暫時二字有關。不過,暫時多久卻無規定,無論是維持限奶令,或將嬰兒奶粉納入《儲備商品條例》成為長期政策,都是可行的辦法。

眾所周知,內地水貨客瘋搶香港奶粉,是源於2008年的三聚氰胺事件。水貨另一名稱是「灰色市場」(gray market),缺乏正常授權的代理可以追究問責,仿冒風險和安全風險都會大於行貨商品,如果市場秩序正常,很難出現寧願相信來路不明的水貨或者代購,也不相信正常超市或母嬰店的情況。

計劃經濟有教條主義,市場經濟同樣有教條主義。嬰兒奶粉是一種無法在短期內增加大量供應的商品,奶粉荒如果出現在北京、上海、廣州等內地城市,同樣會引起民意強大反彈,同樣會對當地政府造成壓力。奶粉限購令針對的水貨走私行為,而不是正常的出入口行為。為違法亂紀辯護,有失文明底線。

香港的奶粉之所以令人放心,並不依賴於商家的個人誠信,而在於政府積極的維持市場秩序。要解決嬰兒奶粉的問題,主要還在於內地有關部門規範市場,而不是依賴從香港進口水貨奶粉。港府大可等待內地奶粉免稅、市場秩序恢復之後,才來檢討是否撤銷限奶令。

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李炘
《香港輕新聞》總編輯,浸會大學社會科學碩士。

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