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【編輯評論】林鄭月娥是干預主義者嗎?

林鄭

 

「積極不干預」(Positive Non-Interventionism)這個差不多五十多年前的經濟政策,至今依然頻繁出現在香港的主流媒體上,每一任特首都會對此做出回應,或修訂,或事實上遵循,或認為其過時而否定。林鄭月娥即將於七月一日正式上任,也不例外要直面這一政策。

林鄭月娥曾任香港「二把手」的政務司長,因希望延續梁振英的施政理念而參選,經濟政綱是「政府新角色」和「理財新哲學」,已有聲音質疑她背離積極不干預。甚至有海外媒體擔憂,香港會走向大政府高稅負的福利社會。是耶非耶?恐怕不梳理一下歷史和邏輯,難以說得清楚。

香港在殖民地時代的經濟政策,基本上可以分為兩個大的時期,分別是二戰後的「自由放任」(Laissezfaire),和六七暴動後實行的積極不干預。

自由放任和福利不直接掛鉤

在五六十年代,香港由轉口港變成輕工業基地。1961年的財政司長歧樂嘉(Arthur Clarke)在最後一任的財政預算案上表示:「我的繼任者將會犯我一直在犯的錯誤。他會低估收入,因為就像我和很多人那樣,他無法理解為何能在許多不足下,既新且成功的工業可以於一夜之間從無到有,為何前所未見的行業會突然出現。」

對殖民地官員來說,變化比計劃快,政府確實無法比市場更英明。在1961至1971年繼任財政司長的郭伯偉(John Cowperthwaite),延續了自由放任政策,他表示:「我們是一個經濟極度開放的地區,『無形之手』是我們經濟的最佳指引者。」這可不是個人見解,因為同時期的港督戴麟趾(David Trench)做了幾乎相同闡述:「政府不主動干預任何企業的發展,而讓市場這只『無形之手』去決定他們的命運。」

在郭伯偉時代,貧窮家庭的比例由50%下降到了15%,實質工資也上升了50%。使得港英充滿自信,在一份1965年的政府白皮書當中說:「無論任何社會,其經濟福祉都端賴於社會中每名居民盡力為充實其資源而貢獻,而非從中取用消耗。」

雖然如此,當時港英已經開始著手改善福利,在1963年興建的公營瑪麗醫院,成為當時英聯邦最大的醫院;小學免費教育在1971年戴麟趾和郭伯偉卸任同年得以落實。這顯示,即便最遵循自由主義的時代,福利也和自由放任不直接掛鉤,不干預的主要對象是行業和企業。

四種情況港英會進行干預

而在1967年5月,香港發生了被史學界普遍視為分水嶺的「六七暴動」,一般而言,外因是受到了文革思潮的衝擊,內因是貧富懸殊、貪污橫行,以及勞工法例和社會福利依然落後於時代。這也成為了香港殖民地政府大規模改革的動因,負責對抗暴動的副布政司姬達(Sir Jack Cater)坦言,如果沒有六七暴動,「我不認為港府會推行任何改革」。

數年後的1971年,外交官而非殖民地部出身的麥理浩(Murray MacLehose)走馬上任,掣肘較少,進行了全方位的社會改革,至今為人津津樂道的包括:十年建屋計劃、開發新市鎮、創立廉政公署、九年免費教育、設立郊野公園、興建地下鐵路和地方行政改革。在他的時代,香港也成功由輕工業轉型成為金融及商業中心。一般認為,財政司長夏鼎基的配合與改革的成功密不可分。

1979年9月,夏鼎基在「過渡中的香港經濟」的演辭中談到:「即使在奉行積極不干預政策的大前提下,我們必須承認有時候干預是實事求是的做法,才能保持香港經濟穩定。」

夏鼎基在1980年進一步闡釋:「我是用『積極』來形容『不干預』的。也許我以往未曾清楚說明所謂『積極』的涵義。這其實是指:當政府遇到要求作出干預的建議時,不會純粹因為其性質而慣性認為建議不正確。剛好相反。一般而言,政府會因應當前和將來可能會出現的形勢,權衡輕重,仔細考慮支持和反對採取干預行動的理據——在經濟的任何環節以及在需求或供應方面。」

夏鼎基對於市場的觀點明顯與戴麟趾和郭伯偉不同,但也不屬於完全相反,「權衡輕重」不是政府的行動準則。因此,夏鼎基在1982年又補充,在四種情況下考慮干預經濟,即:「市場不完善導致壟斷、增長過快無法抑制、對總體經濟產生不良影響、經濟無法自我不斷調整」。多少反映積極不干預並非一次成型的管治理念,而是不斷總結的一系列管治邏輯。

香港科技大學工商管理學院經濟學系教授雷鼎鳴羅列了繼任財政司長的理財哲學——彭勵治「支持自由市場經濟」;翟克誠說:「若政府對私營部門的干預減至最少,讓市場自由發揮作用,經濟效益通常就最大。」麥高樂則說:「我們鼓勵創業、奉行低稅制、奉行自由市場及自由貿易。」雷鼎鳴認為,香港的理財哲學一直在「市場與政府之間應如何定位」上左右漂移,但移動幅度不算大。

兩種政策不宜混淆

自由放任和積極不干預之間的分別,其實十分清晰,筆者手上有一本2004年人民出版社出版的《香港經濟史》,作者盧受采把「從自由放任到積極不干預」作為解釋香港自由經濟政策的第一章。然而在部份歷史書籍,如高馬克的《香港簡史》當中,雖然指出夏鼎基的政策不同於其前任郭伯偉,卻誤將積極不干預政策歸功於郭伯偉,或許導致了一些概念上的混淆。

《信報》創辦人林行止認為,「積極性不干預」雖然「有撇除不了的調控和干預」,卻不會刻意「越俎代庖」指導市場。香港大學經濟學講座教授王于漸則評價,積極不干預政策既是經濟政策,也是管治策略,其關鍵是向社會主義及資本主義說客說「不」。

筆者認為,一個可供參考的概念,出自英國哲學家伯林(Isaiah Berlin)在1958年的兩種自由——積極自由(liberty to),認為自由本身是脆弱的,政府可以積極的保障自由;而消極自由則是「免於強制和干涉」的自由(liberty from),認為政府只要不干預,自由就自然存在。

雖然沒有任何證據證明夏鼎基的積極不干預和伯林的積極自由存在學理上的關聯,但積極不干預也可以解讀為政府「積極」的保護市場機制正常運作,自由放任則屬於消極自由。

1998年8月14日,特區政府決定動用外匯基金,斥資40億元入市,對抗索羅斯為首的國際炒家。時任金融管理局總裁任志剛就大段引用夏鼎基的原文,認為政府「積極」打擊操控貨幣的行徑恰恰是保護市場,符合積極不干預的原旨。事實上1987年全球股災,港英政府也果斷動用20億港元救市,隨後還頒布了旨在加強對銀行業監管的新銀行條例,原因就在於股市匯市對總體經濟產生了不良影響。

林鄭月娥政綱等於大政府?

說回林鄭月娥的政綱,她指:「政府一直擔當重要的「監管者」和「服務提供者」的角色,但隨著全球化、科技進步,以及市民的生活模式與社會的需求相應的改變,政府亦有必要隨之作出適應。」

她新加的兩個部份包括:「促成者」即以政策目標為依歸,更好地統籌和促進跨部門合作,盡量提供「一站式」諮詢或服務,為社會謀求更大的效益;及「推廣者」,即積極聯同相關機構和業界代表,進行「政府對政府」的遊說工作和人民往來,加強特區與海內外聯繫,提升香港作為亞洲國際都會的地位,和吸引海內外企業及人才落戶香港。

林鄭月娥的兩點政府角色變化,都不影響政府對待市場的態度,尤其是「一站式」諮詢或服務,屬於政府內部的整合,以此論證香港會走向大政府,理據很不充分。其重點更在於改組中央政策組,變成協助處理跨局跨部門項目的政策及項目統籌組,目前政府部門的結構都可能不需要改動。

同時,在林鄭月娥認為市民對政府施政的要求日益提高,公務員面對的工作壓力越來越大,應對方式卻不是加大政府職能,而是簡政放權,試問這怎麼可能是大政府的理念?

在理財新哲學方面,除卻一些無爭議的投資教育和預防性醫療開支,確實有提及「支持個別產業或引導社會經濟活動,保持及提升香港長遠的競爭力」,表面上好像是干預主義,但卻是以「針對性地減低稅務負擔」為主要手段,並強調「維持簡單稅制」。這離開政府主動投資「嬰兒產業」的干預主義,實在相去太遠。

具體到支持創意產業發展方面,林鄭月娥主張放寬限制,將工業大廈修改為非工業用途,為企業提供足夠的空間營運與拓展業務,更是在應對樓價對總體經濟產生的不良影響。而港深創新及科技園和香港科技園,也可以對比港英時代的香港塑膠技術中心和將軍澳工業村等。

因此,如果盯住只言片語,再將部份關鍵字抽出,並非客觀的態度。文前已經論證增加福利和積極不干預沒有直接關係,看林鄭月娥的政綱,對市場的態度確實與自由放任很不相同,卻也在積極不干預政策的範疇之內。事實上,《基本法》第一百零七條規定:「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。」之前或之後的特首,都不能做出太大的變動,只能進行最大限度的改良。

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李炘
《香港輕新聞》總編輯,浸會大學社會科學碩士。

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