編按：氣候變化帶來的極冰不斷縮小，似乎對北極圈的地緣政治帶來重要影響。(圖片來自連結1) 

 

10月7日拜登政府公佈最新版之美國「北極區域國家戰略」(National Strategy for the Arctic Region)，對外說明美國對於北極區域所抱持之政策願景，當前北極區域情勢變化狀況，再加上逐項列出美國應對策略之四大支柱以及指導原則。嚴格說來，本項政策文件在架構上算是相當完整周延，亦明確表述出美國之政策立場。

儘管在該項文件中，確實提到該項政策文件並非首創，並且亦明白指出其係承接歐巴馬政府時期在2013年5月所公佈首份相同名稱之政策文件，同時更提到美國用於統合各部會與機構對於北極地區相關政策，其實是源自小布希政府時期，在2009年1月9日，以名稱為「北極區域政策」(Arctic Region Policy)，編號為「第66號總統國家安全政策指導/第25號總統國土安全政策指導」(National Security Presidential Directive and Homeland Security Presidential Directive—NSPD-66 / HSPD-25)之總統政策指導命令，希望藉此表達美國政府針對北極區域政策確實是有一貫性。

編按：基於全球暖化，北極圈的極冰逐年縮小，雖然是生態災難，但同時也是商機，這不但有助開發北冰洋水下資源，北極圈可通航的時間也愈來愈長，而且北緯40度以上太平洋地區若經北冰洋通航大西洋或歐洲，航程甚至可能比經過兩大運河更短。俄國開發北極航道一直十分積極，其核動力破冰船本身就是主要為北極圈航道服務。（圖片來自連結１及俄羅斯國家原子能公司）

 

不過講實在話，拜登政府本項政策說明文件，顯然是忽略掉美國對於北極區域由總統層級下達政策指導，其實是早在1994年6月9日，由柯林頓總統以名稱為「美國對北極與南極區域政策」(United States Policy on the Arctic and Antarctic Regions)，編號為「第26號總統決策指導」(President Decision Directive/NSC-26)所下達之政策指導命令。

在小布希政府2009年1月9日所發布編號為NSPD-66 / HSPD-25之「北極區域政策」論述文字中，明確規範前述在柯林頓政府時期，以編號NSC-26所發布之「美國對北極與南極區域政策」，其中對於北極區域政策，將由最新發布之政策指導命令內容所取代；但編號NSC-26之政策指導命令對於南極區域之政策，仍然維持原有效力。

依據NSC-26其中內容：

The United States has six principal objectives in the Arctic region:

(1) meeting post-Cold War national security and defense needs,

(2) protecting the Arctic environment and conserving its biological resources,

(3) assuring that natural resource management and economic development in the region are environmentally sustainable,

(4) strengthening institutions for cooperation among the eight Arctic nations,

(5) involving the Arctic's indigenous peoples in decisions that affect them, and

(6) enhancing scientific monitoring and research into local, regional and global environmental issues.

再對比NSPD-66 / HSPD-25論述：

由於直面北冰洋的港口少，美國的海上力量(主要是海岸防衛隊)在早期已經慣於和其他在北冰洋擁有領海 / 經濟水域的盟友(多是北約成員國或友好國)進行海上合作。(圖片來自美國海岸防衛隊)

 

It is the policy of the United States to:

(1) Meet national security and homeland security needs relevant to the Arctic region;

(2) Protect the Arctic environment and conserve its biological resources;

(3) Ensure that natural resource management and economic development in the region are environmentally sustainable;

(4) Strengthen institutions for cooperation among the eight Arctic nations (the United States, Canada, Denmark, Finland, Iceland, Norway, the Russian Federation, and Sweden);

(5) Involve the Arctic's indigenous communities in decisions that affect them; and

(6) Enhance scientific monitoring and research into local, regional, and global environmental issues.

 

 

基本上若是再詳細查閱美國在2013年以及2022年最新公佈版本之「北極區域國家戰略」，美國針對北極區域之基本政策並無重大改變，最多只是修辭論述上之差別，但是若是要談到是否獲得具體進展，各方觀點就確實就存在著落差。

全球共計有美國、加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威以及俄羅斯等八個，因為位於北極圈內，因此被定位為北極極地區域內國家(Arctic nations)，但其中卻只有俄羅斯、美國、加拿大、挪威以及丹麥等五個國家真正濱臨北冰洋，因此被另外定位成北冰洋沿岸國(Arctic Ocean coastal states)。由於地理位置有所差異，因此亦讓各方在處理北極區域以及北冰洋事務時，發言地位亦有所不同。

編按：雖然俄國普遍來說資金缺乏且極地人口持續減少，但俄國仍然積極投入北極圈建設，楚科奇自治區恰翁區是俄國最東邊的行政區，眺望阿拉斯加，其港口城市佩韋克也是俄國最北的市鎮。俄國特意安排了羅蒙諾索夫院士號(Akademik Lomonosov)浮動核能發電廠，保持其持續而自給自足的電力供應。(照片來自連結1及連結2)

 

不過許多美國人並不理解，全球各國與美國並無直接陸地接壤，但卻隔著海洋與美國國土最為接近國家其實是俄羅斯。在白令海峽中央，美國在小迪歐門地島(Little Diomede)與俄羅斯領土大迪歐門地島(Big Diomede)隔海相望只有3.8公里，但是由於國際換日線通過兩島中間水道，所以對美國來說，當相隔海峽眺望時，其實是看到明日之俄羅斯。(https://earthobservatory.nasa.gov/images/91638/yesterday-and-tomorrow-islands)

但整體說來，北極極地區域內國際政治與外交關係相當複雜，各種全球性與區域性國際組織、論壇與對話機制亦相當活躍；其中最受人矚目環北極之區域性組織就是北極議會(Arctic Council)，其成員不但包括前述八個北極極地區域內國家，更包括另外六個跨越國際之原住民團體。

除此之外，更有多項國際條約分別針對特定區域政治經濟地位、航運交通、搜索救難、海洋生態保護、劃界糾紛、漁業合作以及特定生物保育等議題，建立各方合作與妥協之國際規範。

編按：北冰洋各國領海及EEZ佔地圖。由於俄國早已佔有新地島、法蘭士約瑟夫地群島、 新西伯利亞群島及北地群島，領海及EEZ可以再外推。(圖片來自連結1)

 

1982年聯合國海洋法公約定案後，由於沿岸國可以對領海基線起算200海浬海域內水體以及海床，透過劃設專屬經濟海域主張主權權利(sovereign rights)；並且依據該公約第76條，各國更可以依據其大陸棚對外延伸，將前述權利延伸至350海浬。基本上前述公約條款，引發北極區域內國家以及北冰洋沿岸國之海洋管轄領域爭奪戰，到現在還是無法完全解決劃界糾紛，成為北極區域政治情勢最不穩定因素。

除此之外，還有些早就存在之領土爭議；例如說丹麥與加拿大針對格陵蘭與愛麗斯米爾島(Ellesmere Island)，位於納瑞斯海峽(Nares Strait)之漢斯島(Hans Island)，到目前還是無法達成妥協。水域劃界則是存在更大爭議，其中加拿大與美國對波佛特海(Beaufort Sea/法語mer de Beaufort)仍然無法解決。而丹麥語加拿大在巴芬灣(Baffin Bay)劃界爭議亦還是懸案。

針對穿越北冰洋中央海底盆地之海底山脈羅蒙諾索夫海嶺(Lomonosov Ridge/俄語：Хребет Ломоносова/丹麥語：Lomonosovryggen)，更是俄羅斯、加拿大與丹麥三方科學家，要從科學證據上找到主張大陸棚爭議劃界依據，目前尚未獲得解決之重大海洋權益議題。不過這些爭議也有些正面發展跡象，比方說是在2010年4月27日挪威與俄羅斯總算解決在巴倫支海(Barents Sea)長達40年之劃界糾紛，因此讓各界認為雙方合作在該海域開採海底能源，將可因此獲得突破。

編按：俄國在北極競爭上其實有先天優勢，除上面提到的群島外，俄軍北方艦隊的軍港北莫曼斯克和白海南岸的北德文斯克等都面向北冰洋，甚至可以說有一半北冰洋就是俄國北方艦隊(尤其是潛艇部隊)的勢力範圍。圖為俄國最新的885/885M型核動力攻擊潛艇，兩艘部署在北方艦隊。(圖片來自連結1及連結2)

 

美國在處理北極地區政策上，最重要盟友與支持者雖然是加拿大，但除前述海域劃界爭議未獲解決外，對於穿越北冰洋連結大西洋與太平洋之西北航道，究竟應定位為國際航道抑或是國內航道，其實亦是存在爭議。再加上美國本身並未加入聯合國國際海洋法公約，因此在對外政策發言上，經常受到各國挑戰與質疑，成為美國在推動其北極區域政策最嚴重之罩門。

就美國政府行政部門運作體系來說，涉及北極區域政策之業管部會與區域，其實並不僅限於主管外交事務之國務院，其他還包括國防部、商務部、內政部、國土安全部、國家科學基金會、能源部、農業部、環保署、運輸部以及美國衛生及公共服務部，其所轄負責處理原住民相關事務機構。

 編按：美軍在北極地區的較大優勢，是有較完整的空軍基地力量及大約2.2萬駐軍，而且人口較多(全州70萬人口)，在北冰洋近太平洋出海口一邊佔絕對優勢。圖為阿拉斯加州的埃爾森空軍基地 (Eielson Air Force Base)。(圖片來自美國空軍)

 

當然就前述部會來說，國防部基於軍事防禦因素以及幕僚作業能量，相對上就顯得非常積極。在2013年5月當白宮發表首部「北極區域國家戰略」後，五角大廈亦在同年11月由國防部長海格(Charles Timothy Hagel)親自審閱，發表美國國防部之「北極區域戰略」(Arctic Strategy)，甚至日後美國各軍種亦積極各自發表相關政策論述文件，而國防部層級之「北極區域戰略」則是分別在2016年以及2019年分別更新修訂，並向國會遞送最新版本。因此後續美國國防部在白宮發布最新版「北極區域國家戰略」後，提出其配合修訂更新版本，絕不令人意外。

編按：美國在北冰洋水域內都有領海和EEZ，但範圍遠不及俄國，且北冰洋沿海可用作泊注軍艦的港口幾乎沒有，最大城市普拉德霍灣Prudhoe Bay只有2000人左右的人口，較大優點是有公路向南接通安克雷奇及加拿大。(照片來自連結1及維基百科)

 

最後就要提到美國阿拉斯加州所選出之兩位參議員，多年來不斷呼籲並且透過法案要求，希望國務院能夠設立代表美國對外交涉之北極區域無任所大使(Ambassador-at-Large for the Arctic Region)。在今年8月底時，總算在華府政壇傳出，國務院將要選派人員出任該職，當時還受到各方積極回應，給予正面評價。

儘管到目前為止，究竟是由誰出任並未確定；但耐人尋味的是當美國推出最新版「北極區域國家戰略」時，美國國防部部長奧斯丁並未對此有所發言，而國務卿部林肯卻特別公開對此政策文件發表評論加以背書，由此足以證明國務院對此文件，理論上應當是具有相對較高之主導性。

 

 國務卿部林肯公開對「北極區域國家戰略」政策文件發表評論的主要內容。

 

但讓人訝異的是在最新版「北極區域國家戰略」以及布林肯對外發言內容中，完全沒有提到將派任北極區域無任所大使。反而是針對9月19日在距離阿拉斯加凱斯卡島(Kiska Island)北方86海浬海域，發現解放軍軍艦現身，特別加上論述文字(The PRC has expanded its icebreaker fleet and sent naval vessels into the Arctic for the first time.)但若是認真對比海圖，其實解放軍軍艦所在船位都還未進入北極圈內海域，面對該提到派任大使卻隻字未提，卻在最後公布政策文件時，硬扯上中國大陸這筆，其實看出來拜登政府國安幕僚現在真是圍著北京在打轉啊！

編按：去年開始已有解放軍遠航艦隊進入北太平洋接近阿拉斯加的海域進行訓練，但現階段仍未有任何介入北極圈爭奪的動作，而且中國也未有任何北極圈內領土，爭奪之事不知如何談起。北極報告忽然加入解放軍因素，確實也令人感到莫名其妙。(圖片來自美國海岸防衛隊)