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【來稿】Onepiece:關於近日美國批准對台潛艇技術輸出許可的深層解讀

資料來源:中華民國國防部海軍司令部

1.這次輸出許可的來龍去脈

美台商會會長韓儒伯

 

首先回顧一則舊聞:2017年10月15日在新澤西舉行的美台國防工業會議中,當時美台商會會長韓儒伯(Rupert Hammond-Chambers)在記者會表示,此刻美國許多行政部門重要的政治任命職位仍空懸,使得美台之間的軍事防衛合作遭到延宕。當時韓儒伯就表示,美國政府協助台灣自製防禦潛艇(Indigenous Defense Submarine,IDS)計畫是既定政策,稍早美國也已經批准對台灣劍龍級潛艇升級案的相關出口。

然而,這些美國廠商若要參與回應台灣發出的RFP,勢必要有美國政府的行銷輸出許可,而這已經在2016年9月到期(奧巴馬任內),當時美國企業申請延展但奧巴馬政府自然擱置;這個情況延續到2017年特朗普上任初期,國務院始終推延。在當時的記者會上,韓儒伯表示對這個情況感到沮喪,這些既定計畫既不複雜也無關機密資料轉移(只是商業簡報類),只因為特朗普政府的人事安排遲未到位,影響了美台防務合作的執行推動。

例如,主管軍事輸出的國防部亞太助卿,特朗普早已任命向來對台友好的右派薛瑞福(Randall Schriver),但他的任命案直到2017年12月24日才過了參議院這關,正式生效。

所以,在2018年4月上旬通過的對台潛艇相關輸出許可,就是這類廠商在行銷時所需要的許可(marketing license),不過這個許可只能進行書面簡報。這是已經被延宕一年半以上的程式。如果廠商要進一步帶實物出美國到客戶那邊展示,則要申請進一步的許可;而最後實際輸出商品與勞務,又要真正的對外輸出許可。這些官僚程式都要一個個進行。

這也不是台灣第一次在潛艇領域獲得美國的輸出許可。在2001年美國喬治.W.布殊政府第一次宣佈對台供應8艘常規潛艇之後,美國有四家廠商包括洛馬丶雷神丶通用動力丶諾格被美國海軍部選上,批准參與對台潛艇案;為了能向台灣海軍進行簡報,四家廠商都分別向美國政府申請行銷的輸出許可。

這個許可應該展延到喬治.W.布殊在2008年卸任,所以2006年美國許多友台智庫專家或部份官員曾對台疾呼,如果潛艇案繼續蹉跎,等美國大選之後就難辦了,新總統會重新審查一切對外許可;而之後喬治.W.布殊卸任換成奧巴馬,果然擱置對台灣的一切潛艇相關輸出許可和政策。

台灣海龍級潛艇。雖然是80年代進口,但技術上是1960年代初代淚滴型常規潛艇,和同期海自的渦潮級差不多,技術上已相當落後,且艦體壽命亦有限制。照片來自網絡。

2.政治背景

特朗普上任之後,他的立場自然支持對台軍備輸出,只是上任前一年受美國內政紛擾丶民主黨乃至共和黨內部雜音,許多相關官僚機構的人事都無法正常派任,導致行政上拖延了。經過一年多磨合,特朗普意屬的人馬(多為右派丶鷹派)陸續到位,包括白宮戰略顧問約翰.波頓(John Bolton)丶國務院東亞及太平洋事務局副助卿黃之瀚(Alex Wong)丶薛瑞福等,以及3月中旬撤掉原國務卿提勒森(Rex Tillerson)丶換上CIA局長龐培歐(Mike Pompeo);所以待人馬陸續到位,特朗普政府算是進入戰鬥位置,因此接下來可預見特朗普的大招將一個接一個,首先就是貿易戰。

外界擔心這些特朗普的鷹派人馬會立刻撕毀奧巴馬時代跟伊朗訂下的核子協定(這也是特朗普開除國務卿提勒森的緣故)丶加強對朝鮮的立場等,讓美國同時面臨數個潛在核子危機。另一方面,這也意味著特朗普政府對台軍售相關事務將逐漸順暢,因為特朗普任用的這些鷹派丶右派人物都主張加強美台關係。

先前長期以來從喬治.W.布殊開始,國務院美國行政體系裡最重視對中國關係丶阻礙拖延對台軍售的重要因數,包括喬治.W.布殊第二任後期對台軍售趨於冷淡丶不再提潛艇等,主要原因就是國務院與國防部針對當時情況作了意見整合。然而現在特朗普任命新的國務卿之後,這種情況將有所改觀:

先前代表國務院體系傳統立場丶刁難台灣潛艇案的指標性人物是代理的亞太助理國務卿董雲衫 (Susan Thornton),先前美國廠商申請對台簡報輸出許可因而被拖延。然而這種立場即將轉變,特朗普在3月任命了對外強硬鷹派龐培歐擔任國務卿,董雲衫都要自身難保,因此近日轉變了立場,使國務院對處理台灣潛艇相關輸出許可趨於積極(不過董雲衫恐怕最後還是難逃被撤換)。因此,當國務院系統立場與特朗普趨於一致之後,美國對台灣的軍事輸出將開始順暢。

筆者強調, 由於現時美台雙方合作模式在談判及系統整合上所需時間不短,特朗普的政治壽命很可能才是計劃能否成功的關鍵。照片來自網絡。

相對的,台灣肯定也會擔心美國政治轉變會再度對台灣潛艇案投下變數。畢竟特朗普任期只有四年,2018年4月美國廠商才剛拿到新的出口許可哥以參與台灣潛艇案,之後台灣確定選擇哪家美商之後,後續還要有進一步出口許可如果動作不夠快而特朗普連任失利,後面新總統對外所有政策都會再度重新審查,就跟當年奧巴馬上台之後擱置布殊時代同意的對台供售潛艇政策一樣。

3.關於這次輸出內容

美國國務院公告對台灣批准是「行銷許可」,經查證該件於4月5日生效。這至少涉及兩家先前回覆台灣官方需求徵詢書(RFP,標的是關於潛艇戰鬥系統等)的美國廠商;細節方面,這次「行銷許可」包括允許其中一家廠商與台灣洽談潛艇戰鬥管理系統輸出,包括進行詳細技術性簡報;另一家廠商則是透過「技術協助協議」(Technical Assistance Agreement,TAA)獲准台灣提供潛艇戰系的技術協助。這兩個廠商這次獲准的輸出許可或許內容有異。

裝填中的MK-48魚雷。照片來自網絡。

個人目測,這兩家廠商大概率一家是洛克西德.馬丁集團,另一家則是雷神;先前參與升級台灣兩艘荷蘭制「劍龍級」潛艇的美國廠商也就是這兩家。而先前已經批准售台丶用於劍龍級潛艇的MK-48 Mod6AT魚–雷,供應商也是洛馬。

這些輸出專案也都與這幾年的資訊一致。大概在2014年,美國方面對台灣潛艇輸出的定調是:原則上美國願意支持協助台灣發展潛艇,同意輸出的項目包括潛艇的戰鬥管理丶火控丶武器系統等,涵蓋台灣升級劍龍級潛艇以及自製新潛艇。然而,美國不會供應與潛艇平台(包括船體丶推進系統丶靜音技術等)的相關技術,這是美國海軍向來的立場(唯一的例外大概只有鐵杆盟友皇家海軍),並非只針對台灣。所以早先美國很關心台灣是否取得潛艇設計以及完整的最終使用權;如果沒有,美國就不會平白對台灣輸出潛艇作戰系統技術。當時台灣企圖向荷蘭取得潛艇設計最終使用權未果(因為相關智慧財產權與使用權屬於荷蘭海軍而非廠商,這跟美國一樣),後來就決定自己設計,放棄先前打算複製劍龍級潛艇艦體的計畫。

4.DCS而非FMS

這是一個老議題:美國要用海外軍售管道(Foreign Military Sales,FMS)或直接商售管道(Direct Commercial Sales,DCS)對台供應潛艇技術?答案是DCS。

FMS是政府間交易,雙方是政府方面對口打交道;軍售專案的集成丶選商丶管理丶執行丶測試驗收交付等都是由美國軍方負責,美國的承包商只對美國軍方。這樣的好處是執行效率比較高,買方承擔的責任較小,而且裝備構型能與美軍同步,後續零附件供應受美國官方保障10年。壞處則是,這完全是美國賣方市場,買方沒有議價空間,交期也聽美方的;由於整個軍售執行都是美國國防部負責,所有行政管理人事等成本都是買方埋單──包括廠商花得一堆不必要的錢。

IDF整個開發流程中不同的構形, 要指出的是這些構形大部分是由通用動力方面提出並作細部改進的. 照片來自網絡。

DCS是商售管道,買方直接對美國廠商打交道,美國官方只負責批准買方申請出口的個別專案(產品與顧問諮詢服務等)。因此執行丶議價等都比較靈活,買方更能掌握;當然,所有管理責任是在買方手裡,包括有沒有買對丶買全東西或執行落差等都是買方承擔責任。換言之,買方自己要夠有本事。另外,由於DCS沒有美國軍方直接介入參與,政治敏感度較低。雷根時代台灣開發IDF自製防禦戰鬥機(Indigenous Defense Fighter)就是走這種模式,美國廠商介入提供諮詢技術服務以及個別關鍵技術,但不提供美國軍方現用的完整成套設備。

台灣方面這次宣佈美國國務院批准這項行銷許可,美國國務院不願證實,證實美方希望低調進行,這也是DCS的特徵。此外,DCS商售專案也不會在美國國防安全合作局(DSCA)公佈對外重大軍售的網站上──那裡會公佈FMS的專案。

原系統”政出多門”,加上澳洲缺乏系統整合經驗及足夠的重工技術能力,早期哥林斯級潛艇可說”百病叢生”,妥善率也非常低。照片來自網絡。

 

在陳水扁丶喬治.W.布殊的時期,台灣「國防部」堅持走FMS管道;之前台灣軍方自己執行管理軍備案,走DCS管道,曾因為經驗不足吃了許多苦頭,因此當時台灣軍方認為走FMS管道請美國軍方執行最有保障;這顧慮是有道理的,參考澳洲自己集成發展丶集眾家之長的柯林斯潛艇的後果。

另一個台灣軍方更怕的是,台灣自己招商,則廠商肯定透過各種政治人脈對台灣軍方施壓幹擾,這幾乎困擾著台灣每一個自己發展的軍備案;因此,許多情況下,台灣「國防部」的立場是能FMS就FMS,只跟美國政府打交道,杜絕島內不當外力介入的可能性。然而,美國海軍本身就不願意輸出潛艇,所以態度各種消極被動,開出高報價丶不符合台灣預算程式的付款條件等,台灣方面(立法院丶輿論等)不願意接受,這是陳水扁時代台灣潛艇案空轉的主要原因之一。

馬英九上任之後,同期奧巴馬政府基本凍結對台灣潛艇案。幾年下來,台灣軍方終於下定決心自己搞潛艇,2014年初正式提出包含潛艇在內的造艦計畫。2016年蔡英文上任,對台灣自行造艦的計畫大開綠燈,按部就班進入執行階段,並向全世界各國丶各廠家招標,個別地尋求各項技術並且自己集成;因此,基本上這次台灣自製防禦潛艇案(IDS)模式類似先前的IDF戰機,字面也就一字之差。同時期美方業界丶商會等對於國務院的行政拖延也感到焦急,因為隨著台灣潛艇按逐漸進行明朗,美國廠商參與的機會將逐漸消逝。

當然,對於潛艇戰鬥系統與武器系統,台灣首選的外包物件還是美國洛馬等廠,畢竟人家功底才厚;而且台灣潛艇勢必使用美制武器系統,尤其是MK-48魚雷丶魚叉導彈等,這些東西不靠美國方面集成到作戰系統裡,是難以想像的。

參考文章:https://www.ettoday.net/news/20180409/1146362.htm

作者:Onepiece(筆名)

原文轉自作者於浩漢防務論壇的文章,輕新聞獲授權轉載

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