【博評】陳景祥﹕年年財赤 香港可撐多久?

2024-01-05 16:47:27
陳景祥

在傳媒界工作逾30年,曾任職通訊社、電台、報章、網絡媒體,有豐富的編採和管理經驗。曾任教樹仁學院,及中文大學新聞傳播學院碩士班課程。

2401053陳茂波 FB圖片

政府在17日宣布,就2024/25年度《財政預算案》展開公眾諮詢。這次諮詢其中一個焦點,相信是未來幾年香港都會受財政赤字困擾,財政司長有何解決良方?

當前的經濟困局由2020年開始,街頭騷動加上新冠疫情令經濟活動幾近停頓,中美關係惡化如雪上加霜,令香港遭到另一重打擊;到2022年疫情開始結束,內地和香港都沒有出現「報復式反彈」,大陸經濟更遇上「房地產爆破」、外資流出、失業情况未能改善等,令「背靠祖國」的香港無法受惠,結果是過去一年雖然一切都已復常,但本地經濟仍然踟躕不前。

回歸之後香港歷經兩次經濟危機,第一次是1997年亞洲金融風暴,緊接着禽流感和沙士來襲,本地經濟跌入谷底;後來中央政府跟香港簽訂CEPA(《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》)、開放內地旅客自由行,終於令本地經濟逐步復甦。第二次是2008年金融海嘯,全球經濟都受美國牽連,香港也不例外,當年政府「救市」的方法,就是減少賣地,結果地價推高樓價,物業市場興旺,帶動庫房盈餘大增,經濟不景氣很快就過去。

料6年度5「見紅」 港已陷結構財赤?

面對目前經濟停滯不前,政府似是束手無策,政府收入不增,但開支卻繼續上升,令財政赤字的警號不斷響起;一兩年的財赤不足懼,但過去4年有3年錄得財政赤字,有的數額驚人:2019/20年度財赤為378億元(預算案估計,下同);2020/21年度財赤為破紀錄的2576億元;2021/22年度盈餘為189億元;2022/23年度財赤為1398億元;預計本財政年度會繼續錄得赤字,數額也會逾千億元!如果再一個年度仍現赤字(機率頗大),即香港公共財政6年有5年出現財赤!一個老問題又再出現:香港是否已陷入結構財赤?

政府出現財赤原因很簡單,就是入不敷支──財政收入增長慢,但開支不斷攀升,是本港公共財政的最大隱憂。公共開支佔本地生產總值的比例,由回歸後1997/98年度的14.1% ,增至2022/23年度的28.4%;按《基本法》量入為出的原則,特區的財政預算須「力求收支平衡,避免赤字」,但事實卻是,香港已在4年內有3年錄得赤字,現在看來,回復預算平衡不知要到何年何月!

財經事務及庫務局長許正宇2021年10月20日回答議員提問時指:「預計未來數年的綜合赤字將大幅收窄至每年在200億元之內,至2025/26年度時綜合帳目將錄得盈餘。」但如何達至,局長並沒有詳細解釋。政府開支易放難收,教育、房屋、醫療、福利等政策開支,削減任何一項都會觸發社會強烈反彈!政府要達到收支平衡,主要只能靠增加收入來源。

影響公共財政 經濟增速充滿變數

關於長遠公共財政的研究,政府2013年曾委任一個長遠財政計劃工作小組(小組),就香港的公共財政狀况做可持續的評估,包括3個主要項目的推算,即經濟增長、政府收入、政府開支。

經濟增長方面,小組假設實質本地生產總值每年增長會逐步回落,由2014至2021年的3.5%,跌至2022至2025年的3%,再跌至2026至2041年的2.5%左右。

現在回頭看, 2014 年的GDP增幅為2.76%、2015 年為2.39% 、2016 年為2.18% 、2017 年為3.8%、2018年為2.85%、2019年為-1.25%、2020年為-6.55%、2021年為6.34%,平均計算,2014至2021年的經濟增長還及不上小組預測的3.5%水平。2019及2020年的負增長是因為受突如其來的因素影響,不應視為「常態」,但即使排除這兩年的特殊情况,GDP增幅在其餘年份也大致在3%至4%之間,跟小組的預測差不多。

記得林鄭月娥2016年11月任政務司長時表示,前10年的經濟增長幅度太低(尤其跟新加坡比),「不甘心」;她想推動更高的增長,但結果未能如願,她特首任內反而出現了兩次負增長!

經濟增長的速度影響政府收入,是公共財政能否回到收支平衡的關鍵,這方面看來充滿變數。

政府收入方面,利得稅、薪俸稅、地價收入、印花稅和投資收入是政府主要收入來源,佔2014/15 年度總收入的約75% ,這個比例至今仍沒有太大轉變,政府也一直依賴直接稅收、地價收入和投資收入以應付開支。香港優勢是稅制簡單、稅率低,但老問題是利得稅的稅基窄,曾有數據指繳稅最多的約800 家公司所繳的佔利得稅收入高達60%左右;薪俸稅則集中在高收入階層,繳納薪俸稅最多的20多萬納稅人,繳納的稅款合共佔薪俸稅收入約80%。稅基太窄,成為特區政府收入來源的一大隱憂。

稅基太窄成隱憂 但加稅影響太大

地價收入和印花稅收入都視乎市場環境,賣地情况好、樓市暢旺,都會為政府帶來龐大收入,是財政盈餘的主要來源。有評論指政府一直「偏袒發展商」、限制賣地刻意推高地價,以增加政府收入!政府過去一直被指行「高地價政策」,但官方一概否認!然而不管是否真有「高地價政策」,政府長期以來靠賣地積累大筆盈餘,則是不爭事實。

新冠疫情結束後一切重返正軌,但經濟依然沒有起色,樓價十分疲弱,評論界紛紛呼籲政府要為樓市撤辣,希望樓市回復生機從而帶動經濟,但特區政府一直不為所動,這是否反映政府已下定決心不再以「搞旺樓市」、不以地產經濟重振香港?如果屬實,是否意味現屆政府決心推動經濟轉型,不再依靠房地產?今年度賣地多次流標,至日前收入僅得121 億元,比原來估計少逾80%;印花稅則因樓價跌導致物業成交淡靜。賣地和印花稅預計今年度可以為庫房各帶來850 億元收入(各佔政府收入13.2%),現在看來目標難達,將嚴重影響整體政府收入。告別地產經濟,政府必須另謀經濟新增長點,否則庫房「缺水」,將難以消除財赤。

至於政府開支佔GDP的比例,由特區政府成立時的1997/98年度佔14.1% ,升至2019/20年度的21.79%;據「長遠財政計劃工作小組」報告指,政府自2004/05年度以來,有10個年度錄得財政盈餘,庫房充裕,但如果政府開支增長在未來持續超越政府收入及本地生產總值的增長,政府財政穩健的「傳統」將無以為繼!

為了增加政府收入,財爺曾透露考慮加稅,但此議影響太大,一則會動搖香港低稅的競爭優勢;二則特區政府曾經在其他稅種如消費稅、出入境稅等動腦筋,但都引起極大爭議,最後還是不了了之;換言之,除非公共財政情况急劇惡化,否則不宜在稅制上動腦筋。

「做大個餅」談何容易 謀新增長點不容拖

財爺在啟動預算案諮詢時表示,「拼經濟、惠民生,做好前瞻部署,謀劃香港的長遠持續發展,一起把經濟這個餅做大、做好」;試問,怎樣才能把「這個餅」做大?這個「餅」到底是指什麼?

「經濟這個餅」如果是指經濟產值,那麼「整大」的方法不外是發展新產業,或擴大現有的生產規模,達到增量、增加產值的目的。

政府在2016年提出「再工業化」,並採取多項措施,支持其落實發展,但儘管政府大力推動,本地工業化仍未見大突破,近年政府全力推動科創、工業4.0 ,都是以科技帶動製造業,為香港謀一條新出路、創造新增長點,這就是「做大個餅」。但從2016 年至今,再工業化仍未見任何具體成果,更遑論可推動本地GDP重返高增長的日子;所謂「做大個餅」,只是一句空話!

另一個把「餅」做大的方式,是效法新加坡大量輸入外勞。據貿發局2018年研究,新加坡對上約20年的產值年增長率比香港高1.8個百分點,主要是靠大量輸入外勞──該國20年間「非居民」從60.2萬增至167.4萬,佔總人口比例從1996年的16.4%升至2016年的29.8%。大量輸入外勞香港很難學,也學不來,而新加坡也因為引入大批外勞,在當地產生了很多社會問題。

公共財政響起警鐘,不光是赤字上升、儲備減少的問題,其背後是更根本的經濟發展停滯不前,傳統產業可能無法再應付急速增加的公共開支,各項社會民生計劃都可能會受影響。這是個不容再拖的大問題,財爺能給香港人一個答案嗎?

 

原刊於《明報》,獲作者授權發表。

發佈於 博評
By 2024-01-05

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