【博評】陳景祥﹕政府是否要借債度日?

2024-03-11 16:32:28
陳景祥

在傳媒界工作逾30年,曾任職通訊社、電台、報章、網絡媒體,有豐富的編採和管理經驗。曾任教樹仁學院,及中文大學新聞傳播學院碩士班課程。

2403113政府新聞處圖片

承上星期筆者提出《財政預算案》的三大議題:樓市撤辣、民生紓困和財政赤字,財政司司長上周三給出的答案是:實施超過13年的樓市辣招全撤,而且更進一步,由金管局宣布,3000萬以下自用住宅按揭成數上調至七成,並即時停止按揭壓力測試。在「群情洶湧」之下,財爺最終「俯順民意」,但撤辣之餘連按揭也放鬆,又是否矯枉過正?

至於民生紓困,預算案提出的一次過紓困措施規模大縮水,只得115.2億元,遠低於上年度593.8億元,各項寬減及民生福利「派糖」都比去年少,原因是政府財政有壓力。

財政赤字始終是焦點,預算案公布政府2023/24年度綜合赤字為1016億元,是過去5個財政年度內第四次財赤,而且是連續兩年赤字逾千億元;赤字金額雖然驚人,但香港的公共財政仍然穩健,至今年3月31日財政儲備為7332億元,足以應付近一年的政府開支。

財赤不足懼,1997金融危機之後香港也出現過連年財赤,但很快就恢復盈餘,赤字只是短暫現象;然而,有意見認為當前我們的公共財政已進入結構赤字的困境,到底政府應付財赤有何良策?

在今年的預算案內,財政司司長宣布政府將發債1200億元,並計劃未來5年每年發債約950億至1350億元;連年舉債,是否政府應付財赤的其中一個方法?政府是否會淪為「借債度日」、以舉債所得彌補政府收入的不足?

連年發債千億計 過去少見

政府自2019/20財政年度開始增加發債規模,當年發債收入為78億元,其後持續發債,2023/24年度發債規模已達725億元,5年間膨脹了近8倍!

而從2024/25年度開始,發債規模更以千億計。自2024/25年度起計,未來連續5年(至2028/29年度),發債規模總計達到6200億元;從過去極少舉債到現在每年發債逾千億元,是否反映政府真的入不敷支,必須以發債支持公共財政?

政府發債規模雖然不斷擴張,但財金官員強調政府借貸仍處於穩健水平,預計2024/25至2028/29年度期間,政府債務佔GDP比率只在9%至13%之間,遠低於大部分其他發達經濟體。

香港不是「國家級」經濟體,故此跟先進發達國比較舉債規模並沒有太大意義;要比較,也許可以跟香港過去比──如果跟過去比較,現在特區政府大規模發債確是前所未有,跟一直以來緊守的審慎理財原則大異其趣。

香港的債券市場在上世紀70年代才開始啟動。政府債券方面,由於長期實行保守的財政政策,政府一直維持財政盈餘,故此毋須利用金融市場發行政府公債去籌集資金,過去一段長時間,本地都沒有形成一個政府債券市場。1975年港英政府首次發行政府債券,年期為5年,集資共2.5億港元。

企業債券的發展相比股票市場同樣落後一大截,原因是大企業及金融機構對大型及長期融資需求不大,故此多依賴銀行借貸,或以發行股票去集資。金管局從1980年代開始發行外匯基金債券,其主要目的並不在籌資,而是用作為「準官方債券」,為市場提供一條長10年的孳息曲線,以作為香港債券市場的基準。

經濟發達國發債,主要是用作支付各項民生福利開支,發債籌集的資金成為了政府收入來源一部分,而且作用愈來愈重要。據國際貨幣基金組織(IMF)數據,世界各國債務佔GDP比率的排名,按2023年計,發達國之中最高的是日本,比率為255%;新加坡排第三,比率為168%(比率雖高,但新加坡政府以債務作投資取得收益,對公共財政沒有造成影響);美國排第六,負債比率為123%,其債務已突破了28萬億美元。

量入為出原則 寫入《基本法》

跟日本等發達國的負債比率比較,香港的負債情况只算「小兒科」;從港英年代開始,政府就以「審慎理財」原則管理公共財政,公共開支要跟經濟增長比率相若,換言之,公共開支要有足夠收入做基礎,確保政府不會「使突」,也不用舉債去應付政府經常開支,這是「有多少收入就用多少」的傳統理財手法,簡單且保守,但勝在穩健,而審慎理財的原則也為北京認可,成為了《基本法》第107條的基礎──原文如下:「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。」

第107條背後還有更深邃的理論基礎,就是1986年諾貝爾經濟學獎得主布坎南(James Buchanan)的公共選擇理論。布坎南認為,政府過於關注對權力的掌控是對自由的威脅,他認為政府會愈來愈具侵入性,管制各種活動,同時又無法讓自己的財政狀况井然有序。

他的理論着眼點在如何更改憲法規則,以及應賦予政治家多少權力;他的主張包括縮小政府規模、降低赤字,以及減少監管強度。簡單來說,就是以法律形式限制政府的權力,防止政客遂個人的「雄圖大志」以公帑打造政績工程,虛耗人民的集體財富。

所謂的「財政紀律」,就是以某種理財原則為依據,甚或在法律上規限政府的公共理財能力;香港曾經有一種說法認為107條縛手縛腳,而且意思不明,令政府無法放手大幹!

現在看來,107條能夠發揮一定的制衡作用,令政府不得不謹慎面對長期財赤的問題,在大興土木之餘,也得考慮收支平衡,避免長期入不敷支造成財赤;如果香港負債纍纍,所有香港人都要承受長期而又龐大的債務負擔,屆時加稅或大削社福民生開支也許不能避免!

大型基建發債融資 符合跨代公平

財赤成為經濟政策的焦點,在2001年也曾經出現過。當年曾有建議政府應發行公債以解財政困境,時任財政司司長梁錦松在後來的《財政預算案》內這樣說:「有意見認為政府應發行債券,運用財技,在現金記帳制度下充當收入,從而避免大幅節流或加稅。政府並非完全反對發債,而是要考慮發債所得資金的用途和利息成本。」

「基礎建設是對未來的投資,倘若沒有足夠的資金,發債也是可以接受的辦法。香港政府過去也曾三度發債,當時的財政司亦清楚表明發債的目的是為了支付工務工程開支,但我們目前面對的是經營帳目長期入不敷支,發債不能解決問題,只能應付現金周轉需要。」

當前香港情况和2001年相若,現在經常收入不足以支持經常開支,政府必須就此找出解決方案。至於大型基建缺錢,政府發債融資符合跨代公平原則,當代市民購買債券可以幫助政府籌集資金,獲利息作為報酬,至於下一代是舉債融資的主要受益者,日後以交稅償還債務,是公道做法。

此外,為基建發債融資可以爭取時間,讓政府籌劃處理結構財赤而毋須把長期儲下來的財政儲備耗盡。

財政司司長陳茂波否認香港會出現結構財赤,他預計經營帳戶及綜合帳戶將分別在2年及3年後恢復收支平衡,方法是大力節流,經常開支每年減1%,另外會把資本開支,包括工程開支重新編排,控制在每年900億元之內。

經濟增長點在哪裏?

縮減經常開支,除了控制公務員人數增長,還牽涉各類社會民生開支,這些項目例如醫療及社福開支長期都保持在雙位數增長;涉及民生的項目,政府可節流的空間非常有限。《基本法》第107條列明「避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應」,如果特區政府要維持目前的開支增長,就必須同時維持經濟增長在相若甚至更高的幅度。

要避免結構財赤,除了縮減開支、發債支持基礎建設,還要加上經濟增長,節流之外還須開源。未來兩三年可以回復收支平衡,本地經濟的增長點在哪裏?增長幅度是否可追得上開支?這些問題,財爺應該提供一個清楚的答案。

 

原刊於《明報》,獲作者授權發表。

發佈於 博評
By 2024-03-11

手機分享本文: