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【獨家專訪】《香港政策法》是什麼?究竟重要嗎?訪國際關係學者馮智政

國際關係學者:香港政策研究所研究員馮智政。
國際關係學者:香港政策研究所研究員馮智政。

 

【香港輕新聞】早前有美國國會議員呼籲重訂《美國-香港政策法》(United States–Hong Kong Policy Act),即《香港關係法》。這是一部聲明美國在對外政策上,會把香港特區政府與中華人民共和國政府區別對待;也會在出口管制、關稅、航運交通、文化教育交流等方面,給予香港區別於中華人民共和國政府的優待的法案。

《香港關係法》每隔一段時間就會被主流媒體提及,但是這部法案的性質究竟是什麼?影響有多大?一旦被取消,香港有沒有機制應對?諸如此類的問題,往往在媒體上僅有只言片語。為了搞清楚《香港關係法》,香港輕新聞訪問了國際關係學者香港政策研究所研究員馮智政。

馮智政認為,《香港關係法》代表了一國兩制的國際因素,是美國政府承認香港高度自治的承諾書,一旦駐港的美國領事館人員認為香港已經喪失自治,會導美國國會從新審定和香港有關的法律條文及其持殊地位,因此雖然《香港關係法》只是一個原則性文件,並不是美國和香港相關法律文件的上級,卻依然能夠釋放一些意識形態上的「危險信號」。以下是經作者審閱的採訪全文:

■記者:通常被稱之為「法」的文件都有固定格式,為何《香港關係法》的內文並不像一份正式的「法案」?它的法律地位是怎樣的?

馮智政:《香港關係法》實際上是一原則性文件,隱含了增加開支、政治及行政程序的「預算計劃」,根據行政程序,發布這份文件後會召開聽證會(hearings),隨後美國駐香港領事館也會增派人手進行調查撰寫報告,而這一切都需要原則性文件支持。

換言之《香港關係法》不是真正的聯邦法案,它雖然被稱為「Acts」,直譯「法案」,但它並非人們傳統認知上的「法案」。

事實上,《香港關係法》屬於美國政府列出的一份「承諾」(commitment),證明自己承認香港在經貿等方面的「特殊地位」;而美國政府經常會推出類似的「Acts」,它們的性質其實更像「Memorandum of understanding」(編者註:諒解備忘錄,MOU)。

■記者:《香港關係法》的報告由誰撰寫?應遞交誰來審閱?報告通過與否會分別產生什麼後果?

馮智政:資料蒐集與報告撰寫是由美國駐港領事館的人員執筆,報告完成後遞交對象分兩種情況:

第一種是交給美國外交部門,因為報告內容涉及外交工作範疇,經東亞及太平洋事務卿,最終會交給美國國務卿辦公室。

第二種情況,也就是在《香港關係法》規定下,報告應交予美國國會的中國委員會(CECC):該法案內容分民主自由發展、貿易等多個部分,按理需提交給國會審查。

在第二種情況下,若有委員會議員提出異議,或是報告內容有更深層的信息,報告可能會進入討論環節。但多數情況下,報告都會獲委員會通過。

■記者:《香港關係法》中提到的經貿、自治、民主、人權等問題,美國更關心哪些?

馮智政:根據提交的報告,自治、民主、政府管治等方面的篇幅會更多;貿易、人權等問題甚少提到。但《香港關係法》背後有強大貿易因素,它首先關注香港是不是一個有高度自治權的地區。有了這個先決條件,才能滿足隨後的經貿需求。

值得注意的是,有人會用《香港關係法》與一國兩制做比較;它和一國兩制分別代表的是影響香港的國際因素與中國因素,二者合二為一方能組成完整的香港價值。

《香港關係法》等於是一國兩制的一個「鏡子」,《香港關係法》是香港回歸二十年都不會提到的一條法例,卻有很多香港上層精英會關注該法例。

■記者:若美國判斷香港喪失民主自由,會有什麼後果?

馮智政:CECC可能會判斷應將香港特殊地位取消。但此決定亦會招致其他議員列舉更多與香港有關的法案:要知道,美國與香港有關的相關法律還有很多,若貿然取消其中一個,對其他法律會產生「牽一發動全身」的效果。

例如,香港貿易的特殊地位、與中國國內分別處理的商貿及財政政策、美軍在香港仍遺留有部分資產,這些資產在失去《香港關係法》規定後將如何處理?還有美港免簽問題,隨著《香港關係法》取消,美國相關機構或許會重新檢視美港簽證的手續,可能還會由於取消特殊地位,簽證流程上變為與內地一致,諸如此類,都需要重新討論,十分麻煩。

不過對香港而言,若《香港關係法》某天真的取消,那麼除美國駐港領事館召回幾名對港官員外,不會有其他實質影響。然而,這一決定會釋放一些意識形態上的「危險信號」:比如,香港在美國眼中特殊地位可能不保,其他跟隨美國態度的國家或地區對香港的取態也會改變(編按:如台灣的《香港澳門關係條例》)。

這也證明了,《香港關係法》的象徵性意味更強,它的存在不是彰顯法則的嚴肅性,而是通過表明己方對香港的態度,向香港施壓。

■記者:既然有這麼多與香港有關的國際法例,但香港卻沒有自己的外交部,那麼這些法例到底由誰管理?

馮智政:香港有兩個部門或機構負責此類事務。其一是香港政府內部的對外貿易辦公室(External Trade Office,ETO),主要職能是文化推廣,負責香港的對外關係。

另一個部門是從屬於香港貿易發展局(Trade Development Council,TDC)轄下的獨立機構,自負盈虧。

二者區別在於:TDC對外的人員多於ETO,因為ETO內工作人員屬公務員合約;而TDC則為法定機構合約,自由度更大。

■記者:《香港關係法》可以對比《台灣關係法》嗎?它們性質是否一致?

馮智政:與《香港關係法》相比,《台灣關係法》的存在既有經貿因素也有政治因素。《台灣關係法》背後隱含國共關係問題,大篇幅講述軍事,說明該法案本質上還是關注主權問題。

■記者:為何《香港關係法》的存在,不會影響別國的內政?

馮智政:影響別國內政從來都不是由外交官操心的問題,美國有一本名為Transformational Diplomacy的書寫道:美國政府曾在08年金融危機時削減預算,首當其衝就是軍費,此舉引發美國軍部與外交部的矛盾。對此,美國外交部給出的解釋是「希望用外交解決軍事問題」。

為實現目的,美國不能總用威脅施壓等方式,而是要搞好與地區的關係,將一個地方自然轉化為美國的支持者,讓他們選出來的領導者自然而然地接受美國價值。

換言之,雖然中國政府經常用「影響別國內政」形容美國的外交手段,但美國自己顯然不這麼認為。

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編輯部
香港輕新聞編輯部

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