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【輕盤點】圖文回顧行政立法兩局架構變化

2017-06-29b

【香港輕新聞】從殖民時代立法局內寥寥無幾的華人委任議員,再到如今立法會的40個直選議席,港人的選舉權可謂來之不易。立法會(前稱立法局)是目前本港最具民意基礎和代表性的公共機關,實際上行政局(今稱行政會議)才是大權在握的機構,在九一直選前,不少立法局議員身兼行政局議員,很少遇到立法阻力。香港輕新聞借回歸20周年之際,以圖文解說行政立法兩局的架構經過怎樣的歷史變遷,才造就今日的局面。

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香港開埠伊始:

行政局是港英政府醞釀政策的地方,重要決策需獲得港督和行政局共同通過,才能遞交立法局,如果港督不同意行政局大多數人決議時,他需要把原因交往英國外交部備案,因此行政局對港督決策有相當影響力。

而論及行政、立法兩局的關係,由於在1991年立法局有直選前,立法局議員大多數均由港督委任或間接選舉產生,而且不少立法局議員均兼任行政局議員,立法局實際只是「橡皮圖章」,不會遇到立法阻力。

香港開埠初的行政立法兩局的議員都由官員出任,總督兼任兩局主席,相當於政策「自己友」制定,再由「自己友」批准。直至1850年,才有非官守議員加入立法局(時稱定例局)。而打破華人不准參政的局面則已經是19世紀末,首位華人律師伍廷芳獲委任為定例局非官守議員,因時任總督軒尼詩認識到華人對香港經濟發展的貢獻。

殖民政府透過不斷委任華人任行政局或立法局的議員,吸納社會地位趨重的華人聲音;同時增加非官守議員的名額,增加民主成分。

二十世紀前期:

1936年成立的市政局,是香港首個有民選議員的公共機構,最初只有兩個民選議席,而且選民必須為認可陪審員,因此選民人數甚少,公眾對此並不熱衷。

二戰結束後的「楊慕琦計劃」提出更進取的改革,「香港市民有更多責任去管理自己的事務」,賦予香港人更多權力,以爭取港人對英國殖民統治的支持。但由於各界未能就計劃中的市議會職能達成一致意見,以致方案遲遲未能落實。

楊慕琦卸任後,葛量洪上任,他認為香港的問題「不在於自治或獨立」,而是在於「與中國的關係」,且屬於新界向中國租借的土地,而非割讓,無論如何也要在1997年7月1日後交還,他並且相信香港不可能或沒有條件獨立。英方亦深知中方視香港任何的民主進程為邁向獨立,「楊慕琦計劃」在各方壓力下,宣告擱置。

雖然彼時,新興的香港華人中產已出現對民主選舉的呼聲,但港英政府一直沒有進行大跨步的改革。麥理浩的一系列政制改革,都是為回應香港市民在六七暴動中表達不滿,令港人有渠道表達意見。香港真正開始代議制改革,是從中英談判開始。

回顧前夕:

踏入1984年年中,隨着英方在香港前途的立場有所軟化,表示97之後將不再擁有香港的主權和治權。時任總督尤德開始着手開展進一步的政制改革,以配合香港在「過渡期」發展出代議民主。隨後港府發表了一份《代議政制綠皮書》,提出香港要建立代議政制,長遠透過循序漸進的手法達至民選政府機關,建議85年立法局選舉試行間接選舉,當中24個議席將分別由選舉團和功能組別,各以投票的方式產生12席。而選舉團的成員,則包括所有香港市政局、香港區域市政局及香港區議會的議員。此外,文件又提出在1991年的香港行政局的非官守議員中,最少應有8名由立法局的非官守議員互選出來。85年選舉的確落實《綠皮書》建議,但行政局引入選舉,卻一直沒有實現。

85選舉觸發港人對直選的訴求,要求八八直選。港府就此於1987年向市民收集意見,卻引發中方巨大不滿,質疑英方偏偏在主權移交前推行直選。時任總督衞奕信認為,由於中、港兩地經貿交往日益頻繁,所以要保障香港的未來,就必須與大陸政府建立起緊密的互信關係,加上商界的反對,衞奕信最終以民意不足為理由擱置直選。

直至六四事件爆發,港人對香港的前途以及對中國政府的信任,跌至《中英聯合聯合聲明》簽署以來最低點,更觸發移民潮。衞奕信為應對香港最嚴峻的信心危機,和中方商討後,決定在1991年的立法局選舉落實直選。(此外,他亦推出居英權、《香港人權法案》和玫瑰園計劃等,以挽回港人信心。)

末任港督彭定康上任後,加快香港代議制改革步伐。不僅取消立法局所有委任議員,結束港督出任主席一職的規定,更加入他日後被斥「千古罪人」的安排——新九組。新九組即新增九個功能組別議席,使所有在職人士都有資格投票,變相使這九個議席成為直選議席。在中方強烈反對下,彭定康的改革方案通過民主派佔多的立法局,並在95年選舉中落實。但北京決定終止立法機構「直通車」安排,「另起爐灶」組建臨時立法會,臨立會在97回歸後走馬上任。

回歸後:

董建華上任後,推行高官問責制,所有問責的司局長加入行政會議成員,而非官守成員只有五至七人。此舉令殖民時代頗具話語權行會成員影響力下降,僅有智囊團功能,行政長官在作任何重要的決策之前,僅須徵詢行政會議的意見。曾蔭權上任後,加入部分建制派的立法會議員,被批評是向立法會箍票,確保法案能獲得通過。

而立法機關的變化,首先是根據《基本法》,立法會選舉採用黑爾數額的比例代表制,令建制派得票穩定(點擊查看此選舉辦法的具體內容和影響《港式比例代表制——港獨之父?》);其次是逐步取消選委會議席,和增加直選議席。近年對立法會改革的呼聲是取消所有功能組別(點擊查看《港式法團主義——千秋萬代的功能組別》),但2012年民主黨提議增設「區議會(第二)功能界別」的安排,反對者認為這是變相接受功能組別設定,但最終獲得通過,並延續至今。

區議會方面,回歸後一度恢復彭定康取消的委任議席,2015年又取消。董建華任職時,又解散市政局,令香港三級議會(立法會——區議會——市政局)減級。由於市政局議員大部分是民選產生(民主黨擁不少議席),而新成立的局署並未有任何民間代表參與及監察,董建華將兩個市政局強行解散的決定,被泛民主派視為香港民主的大倒退。不過,市政局曾擁有獨立財政、土地使用和決策權,被稱為獨立王國,因此令其他政府部門不滿。

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編輯部
香港輕新聞編輯部

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