政制及內地事務局和民政及青年事務局5月5日向港區全國人大代表及港區全國政協委員解說完善地區治理的建議方案（政府新聞處圖片）

區議會「何去何從」，甚至會否被廢除，是2019年香港發生暴亂之後剩下的最後一個關乎政制的議題。

2021年3月11日全國人大通過「完善選舉制度」，整治選舉委員會，對立法會組成和產生辦法動了「大手術」。行政長官選舉和立法會選舉都來了個大變身，照道理，區議會的構成不可能原封不動。

幾經思量，行政長官李家超終於在上周二（4月25日）宣布：「經過過去多月的努力，檢討現時已經進入最後階段……區議會作為地區行政和諮詢重要的一部分，我認為仍然值得保留……日後區議會的產生辦法必須符合《基本法》賦予的定位和職能，有多種方式，並且將保留一定的選舉成分。」

李家超又表示，政府制訂地區行政檢討時，會堅守3個原則，即維護國家安全、落實「愛國者治港」，及體現行政主導。

關於區議會的去留，其實《基本法》內已有答案：第97條訂明，香港特區可設立非政權性的區域組織，接受香港特區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、環境衛生等服務。

該條文是說「可設立非政權性的區域組織」，換言之也「可不設」。但區議會之設歷經逾40年，「18區」已深入人心，特區政府若貿貿然取消，必會產生社會震盪。事實上，在港英年代區議會的資源「壯大」了不少「愛國社團」和地區組織。政府如果廢了區議會，等於扼殺這些團體的生存空間，對政府管治和地區工作都不利。《基本法》既明言「可設立非政權性的區域組織」，特區政府斷無廢區議會的理由。

區議會為何愈趨政治化？

至於區議會職能，向來都是諮詢性質。按過去民政事務總署的介紹，區議會就一系列地區事務，例如公共設施、地區工程及社區活動等，向政府提供意見。此外，在有關項目獲得撥款時，區議會將承擔促進地區環境改善、康樂及文化活動等工作。

以上可見，區議會是諮詢組織的性質一直都沒有改變，也一直負責推動地區上關乎民生的實務工作。那麼，區議會為何變得愈來愈「政治化」？下面3個變化，也許可以提供答案。

首先，政府為了表示尊重區議會、重視基層意見，在某些重大政策，包括政制改革建議等，都會拿到區議會討論及諮詢意見。雖然區議員的意見都只是供政府參考，但對政黨和社團來說，這卻是公開表達及宣揚政見的機會，更可以在過程中凝聚和發展地方力量、積累政治資本。區議會於是成為政團發展群眾基礎、部署選舉樁腳的重要地盤。

其次，政府於2006年檢討區議會的角色、職能及組成，結論是讓區議會擔當更積極角色，並由2008年1月1日開始，區議會將參與管理部分地區設施（包括社區會堂、圖書館、體育場所、泳池等）。到2007年，政府再推地區小型工程試驗計劃，並在2008年推展至18區，計劃後來因2019年暴亂觸發區議員辭職潮，全港有14個區議會的議員數目只剩下不足一半，政府於是在2021年10月叫停區議會參與地區小型工程計劃的撥款權。

區議會從諮詢組織「升格」為可動用公帑開展地區工程及社區活動，本意是下放更大職權及責任予區議會，以顯政府重視地區組織；唯現實卻是，撥款給區議會令政團在地區上的「爭奪戰」更形激烈。為爭取資源，政團更落力擴大在區議會的影響力，而政團之間的交鋒，經常越出地區工作層次，演變成不同政治勢力之爭，區議會也就變得愈來愈「政治化」！

其三，區議會雖屬諮詢組織，但區議員能夠進入選舉委員會（經互選產生），可以投票選出行政長官，令區議會擁有重要的憲制功能。而為了爭取在特首選舉中的議價能力，區議會選舉成為各股政治勢力的兵家必爭之地。

回歸之後1998、2000及2006年的3屆選舉委員會，成員數目均為800人，港九各區議會佔21人，新界各區議會也佔21人，即來自區議會的選舉委員會成員合計42人，佔800人選委會的比例為5.25%。

到2010年立法會通過擴大選委會，人數由800增至1200 ，港九各區議會增至57席，新界各區議會則增至60席。來自區議會的選委成員合計117人，佔1200人的選委會比例增至9.75%。

選委會內北京的調控能力極強，首屆行政長官選舉十拿九穩；到第二屆董建華爭取連任，甚至可以在無對手之下「順利當選」。隨後選委會內各界別的選情開始出現變化，不少過去較穩陣的功能組別都開始由泛民背景人士勝出，令北京的調控能力大打折扣。而2010年擴大後的選委會，令區議員影響力大增。

到2019年11月區議會選舉（當時街頭暴亂仍持續），18區共452個民選議席，泛民竟奪得389席。如此結果，選委會內區議員的117席，應該都會落入泛民政團手上，令政治生態突變，行政長官選舉「風險」大增！

最後，在2021年「愛國者治港」的新安排下，區議員在選委會內再無席位，區議會也跟行政長官的產生正式「脫鈎」，北京也終於消除了一個政治「隱患」！

長期培養政治人才的搖籃

區議會之設早在上世紀70年代末，當時香港前途問題開始浮現，港英政府計劃推出地方行政改革，作為代議政制的起步點；1980年6月推出《香港地方行政的模式》綠皮書，正式建議設立區議會，讓市民有更大參與權。

到1984年7月發表《代議政制綠皮書》，港英政府宣布要「逐步建立一個政制，使其權力穩固地紥根於香港，有充分權威代表香港人的意見，同時更能直接向港人負責」。

這個被中方指為是繞過把政權交回給北京、試圖以「還政於民」為號召的代議政制，是英方試圖延續其在九七回歸後政治影響力的部署；而這項「不懷好意」的部署，正是從區議會開始。由此可見，區議會雖名為諮詢組織，但政治屬性其實非常強烈！

雖然英國人當年有自己的盤算，但無可否認，親北京政團在回歸前歷次區議會選舉中，培養了不少選舉戰將。他們逐級而上，成為日後特區政治體制內的骨幹，他們的起步點都在區議會。在聯繫地區組織、爭取基層市民支持等工作上，愛國社團也透過區議會積累了大量地區工作經驗，深植了廣泛的地區人脈。可以說，區議會一直以來都是培養本地政治人才的搖籃。

封閉政治體制 會釀另類社會不公

有人認為未來區議會應該廢除選舉，還它一個「純諮詢」組織的角色；但看來行政長官並沒有接納。按特首說法，區議會將「保留一定的選舉成分」，此說應該不是特首一人之見。如此重要決定，肯定得到中央背書。容許區議會保留選舉成分，反映中央對特區政制和管治有更長遠考量──未來的治港人才從何而來？純委任制會令政治光譜收窄，政治人才在小圈子內流轉，來來去去都是那一班人，最後只會令一批「紅二代」、「富二代」等特權階級佔據各類公職。現在看來，香港的確有可能朝這條路走。

封閉的政治體制會造成另類社會不公，最終會損及政府管治權威。選舉不是萬能，但它提供了另一個參與政治的渠道。選舉本身是一場競賽，能者居之，是政治素人、布衣平民在政治階梯向上爬的主要途徑。內地選拔政治人才，向來都重視基層鍛煉、扎根群眾，地區工作就是第一步，也是基本功。香港培養政治人才，也應該從基層開始。在「愛國者治港」的新體制下，能進場參加區議會選舉的都是愛國者，還擔心什麼？

 

 

按﹕此稿截稿前政府尚未公布完善地區治理建議方案。

原刊於《明報》，獲作者授權發表。