狗隻友善食肆計劃實施前，食環署給狗主印發的指引，是一頁A5大小的宣傳單張，信息量非常少。（資料圖片）

近日，容許狗隻進入獲批食肆的政策正式實施。這項政策原意是推動「人寵共融」及刺激消費，豈料政策推出僅數日，已有餐廳退出，愛狗與怕狗群體在網上互相攻擊，更有食肆一日狂收二十多個投訴 [注1]。回望近年，政府新政策落地都出現「甩轆」情況：強制巴士乘客佩戴安全帶實施六日便緊急撤回、垃圾收費在社會強烈反彈下暫緩 [注2]、兩萬元新生嬰兒獎勵金被近半市民批評「幾乎無效」[注3]，狗隻進食肆面臨失敗顯然並非孤例。這些政策儘管立意良善，卻屢屢在社會上引發強烈反彈甚至「爛尾」。這些政策的共同命運引人深思：為何明明是以公共利益為目標的「德政」，最終卻淪為市民反感的對象？

對於以上的問題，其實筆者早已撰寫過兩篇文章予以談論，已指出原因在於「港府施政中工具理性的泛濫，以及政策制定缺乏與社會的深度協商」。似乎當時的論點，並未能引起香港政府的關注和檢討，筆者唯有在此作更深入的討論。

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筆者認為，若要更系統性地理解為何多項本屬「德政」的政策最終都淪為社會反感的對象，我們不妨借鑒德國哲學家哈巴瑪斯（Jürgen Habermas）的交往行為理論 [注4]。這個理論框架，或能為港府政策失靈的根源提供一個更深層的診斷。

目的理性的政策邏輯及其內在局限

哈巴瑪斯在《交往行為理論》中區分了兩種理性形態：目的理性（或稱工具理性）與交往理性。

目的理性，是將行動者視為單一主體，以「主體—客體」的二元對立思維運作，關注的是如何以最有效的手段達成預設目標 [注5]。這種理性支配下的政策制定，呈現出鮮明的「自上而下」特徵：政府預設一個政策目標（如保障道路安全、推動減廢回收、鼓勵生育、促進人寵共融），然後設計相應的手段（罰則、收費、現金獎勵、放寬規管）來達成該目標。

然而，當政策制定完全服膺於目的理性時，一個根本性的問題便浮現了——政策制定者忽略了政策所指向的「生活世界」。

哈巴瑪斯指出，現代社會由「系統」與「生活世界」兩個層面構成。「系統」指的是經濟與行政官僚體系，以貨幣和權力作為運作媒介；「生活世界」則是人們日常交往的場域，承載著文化傳承、社會整合與人格養成等功能，是意義、認同與團結的孕育之所。當系統以目的理性的邏輯強行介入生活世界，便會造成「生活世界的殖民化」[注6]——冰冷的規則、罰則與金錢激勵取代了人與人之間通過溝通產生的相互理解與共識。

香港近年多項政策的失靈，正是「生活世界殖民化」的典型寫照。

四個政策的「殖民」軌跡

強制巴士乘客佩戴安全帶政策可謂是近年最具戲劇性的案例。

2026年1月25日，政府強制規定所有安裝了安全帶的巴士上，乘客必須佩戴，違者最高罰款5,000元及監禁3個月。然而新例實施僅六天，便因條文混亂、執行困難而被迫緊急刪除。運輸及物流局局長承認「法律條文技術上有不足，未能反映立法原意」。

這一政策從頭到尾都是一場目的理性的產物——政府基於「保障乘客安全」的目標，設計了懲罰性的執行機制，卻從未真正走入市民的日常生活去理解：巴士乘客為何不願扣安全帶？站立的乘客怎麼辦？舊巴士如何適應？當系統的規則與生活世界的現實嚴重脫節，政策的崩潰便無可避免。

垃圾收費政策同樣經歷了從強推到大規模反彈再到暫緩的曲折。調查顯示七至八成市民反對如期推行。市民的反感並非源於不認同減廢理念，而在於政策以收費這種「懲罰性」手段強行介入日常生活，卻未能通過充分的溝通讓市民理解政策的意義、參與政策的制定。正如官員事後所言：「要改變700多萬市民的習慣，不可以急於一時」——這恰恰是對目的理性思維的遲來反省。

兩萬元新生嬰兒獎勵金則暴露了目的理性的另一種失靈形態。48%的受訪市民形容該政策「幾乎無效」，29%直斥「浪費資源」。政策的邏輯極其簡單：生育率低→派錢鼓勵生育。然而市民不生育的核心原因是經濟壓力大、居住空間狹小、職場缺乏支援。這些深層的結構性問題，遠非一筆兩萬元的獎勵所能觸及。當系統以金錢作為解決一切問題的萬能鑰匙，卻對生活世界中市民的真實困境視而不見時，政策不僅無法達標，反而讓市民感到政府「離地」、不解民間疾苦。

狗隻進入食肆政策是最新一例。食環署自2026年7月9日起容許狗隻進入獲批食肆，首階段940間餐廳獲批。然而政策推出僅數日，已有餐廳退出；「愛狗」與「怕狗」群體在網上互相攻擊；有食肆一日狂收二十多個投訴。政策的原意是推動「人寵共融」及刺激消費，但政府以目的理性的方式「放寬規管」後，卻未曾在政策推出前與不同持份者充分溝通，建立共識與行為規範。結果是，政策在生活世界中激化了本已存在的社會矛盾，而非化解它們。

交往理性：政策的出路

哈巴瑪斯認為，真正的理性不應只是目的理性，更應是交往理性——即不同主體之間通過平等對話、真誠溝通以達成相互理解的理性。交往理性強調「主體間性」（Intersubjectivity），關注的是人與人之間的共識如何通過溝通而形成 [注7]。在政策的語境下，這意味著政策不應是政府單方面「制定」然後「推行」的工具，而應是政府與市民、不同利益群體之間通過持續對話而共同「生長」出來的社會契約。

香港過去那些最終獲得社會認可的政策，恰恰體現了交往理性的精神。政府在推行某些政策時會進行廣泛的公眾諮詢、試點計劃、持續的社會對話——政策不是一次性的「推出」，而是一個不斷調整的過程。相反，那些「失靈」的政策，無一例外都是在缺乏充分社會溝通的情況下急於推出，待社會反彈後才匆忙補鑊甚至撤回。

強制巴士乘客佩戴安全帶政策從生效到撤回僅六天；垃圾收費經歷「先行先試」後暫緩；狗隻入食肆政策推出後才開始「適應期」和「勸喻」——這些都是「先推行、後溝通」的目的理性邏輯的產物。如果政府在政策醞釀階段便以交往理性的方式，與巴士乘客、物管業界、狗主與非狗主等群體展開真誠對話，理解他們的生活處境與真實訴求，政策的設計必然會更加貼地、更具韌性。

結語

哈巴瑪斯的理論提醒我們：政策歸根到底不是目的理性的工具，而是生活世界的產物。政策的有效性不在於其邏輯多麼嚴密、手段多麼有力，而在於它能否在市民的生活世界中獲得理解、認同與支持。當政府以「德政」自居，以目的理性的方式將政策「施加」於社會時，哪怕初衷再好，也可能因脫離生活世界而淪為擾民之舉。

正如筆者在《「巴士之亂」帶來的思考　行政主導是手段　良政善治是目的》一文末所引述夏寶龍主任的講話：「『行政主導』是手段，目的是要達到『良政善治』。」但如果良政善治都做到了，為何無論垃圾徵費、巴士戴安全帶，還是寵物友善政策，原本是「良政」的政策，卻受到那麼多市民反感？答案便在於手段與目的之間的錯位——行政主導不應等同於目的理性的單向推行，而應包含與生活世界持續對話的交往理性。

港府未來的政策制定，需要的不是更多的罰則、更高的罰款或更大的現金誘因，而是一種範式的轉換——從「目的理性」走向「交往理性」，從「單向推行」走向「雙向溝通」，從「政府制定政策」走向「社會共同孕育政策」。唯有如此，「德政」才能真正成為德政，而非又一次「生活世界殖民化」的失敗嘗試。

作者為學研社成員，著有《全球化多面體　我們如何面對》一書 

參考資料：
1. 狗隻入食肆新規引發爭議　政界籲微調細節防政策爛尾｜星島日報　2026-7-12
2. 觀察：暫緩垃圾收費，香港減廢何去何從｜香港中通社　2024-5-27
3. 東方民調：派錢催生成效低 須先解核心問題｜東方日報　2025-8-18
4. 西方社會思想史　第三版　366-388頁｜于海著　復旦大學 
5. 馮游游：哈貝馬斯交往理論的批判性特徵｜中國社會科學網　2024-12-20
6. 來稿｜如何繼承哈伯馬斯的思想遺產？｜香港01　2026-3-22
7. 主體間性｜維基百科條目