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中華民國榮民,中華戰略學會資深研究員,曾任海軍中權軍艦艦長,美國海軍戰爭學院績優畢業,英國赫爾大學政治學博士,目前在大學執教國際關係等政治學入門課程。勤於媒體針砭時政與探論國際現勢,亦經常接受媒體電訪;偶爾出席政論節目,評論政軍議題。
11月18日美國太平洋艦隊指揮官帕帕洛(Adm. Samuel Paparo)在出席軍事記者與編輯協會所主辦之社交活動時,向媒體透露美國海軍艦艇班福德號(USS Benfold)曾在本月5日通過臺灣海峽,立即引起各方關注。事後媒體向美國海軍發言體系查詢,雖然獲得證實此事,但太平洋艦隊發言人卻拒絕說明為何該艦通過臺灣海峽當時,未對外立即發布新聞。
由於美國政府發言體系未能充分提出說明,因此就有媒體解讀朝向美方刻意在兩強高峰會前保持低調,不希望節外生枝破壞對話氛圍,但又想表達政治姿態,因此才選在峰會前通過臺灣海峽,表態反對片面改變臺海現狀。不過此種捕風捉影胡亂渲染詮釋方式,反而更讓華盛頓顯得進退兩難,格局淺陋視野狹窄。
但亦有分析者指出,當時美國正與盟友在西太平洋日本周邊海域,進行年度性「利劍」(Keen Sword)聯合演習;而班福德號確實是被納編為與日本海上自衛隊以及澳洲、加拿大與英國皇家海軍共同操演之美軍兵力,因此在今年編號為KS23之利劍演習期間內,不對外發布服勤動態,基本上亦算是合情合理。
可是美國海軍軍艦採取正常航行模式通過臺灣海峽,經常被各方錯誤解讀成是在執行「自由航行行動」(FONOP:Freedom of Navigation Operations),而美國海軍官方體系發言人在發布相關新聞時,亦是刻意語焉不詳地表示美國海軍是在維護航行自由,但卻從來未曾斬釘截鐵地表述過,美軍艦艇是在臺灣海峽執行「自由航行行動」。
吾人必須理解到,美國所謂「自由航行行動」真正目的是在透過軍事艦艇以及戰機,採取強勢運動與作業姿態,以便挑戰被美國所認定,其他沿海國超越國際法規範聲索海洋權益之政策立場(challenging excessive maritime claims);絕對不是單純地維護航行自由。
依據1982年「聯合國海洋法公約」(UNCLOS:United Nations Convention on the Law of the Sea),「航行自由」(freedom of navigation)在全文中僅出現過兩次;分別是在第87條「公海自由」(Freedom of the high seas),在定義公海自由時將航行自由列舉在第(a)款,再加上第38條「過境通行權」(Right of transit passage)第2點,為解釋如何行使過境通行權,所能享有之航行自由。
所以當通過其他非公海海域時,各項航行與飛越權利就只是比照公海與否,因此吾人絕對要避免將所謂航行自由無限上綱,無端延伸到任何並非屬於公海海域。臺灣海峽內並無任何海域係屬公海,不過在其中確實存在一段狹長水域,該段水域不屬於從兩岸領海基線向海峽中央所劃設之領海或鄰接區,而是由兩岸領海基線起算,相互重疊之專屬經濟海域。
所以美艦通過臺灣海峽時,向來都是將其航跡保持在該狹長水域,避免進入兩岸任何一方所劃設之領海海域;換言之,就是迴避在臺灣海峽海域,挑戰兩岸對於外籍軍艦進入領海所規範之法條要求,也就是無意執行「自由航行行動」。而美國國防部歷年來所發表之年度自由航行行動報告,亦證明美軍從未在臺灣海峽海域執行過任何涉及「自由航行行動」之任務。
因此美國海軍刻意航行通過臺灣海峽所執行任務性質,其實是依據美國國會「2019財政年度國防授權法案」(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019)第1086款「美國對航行與飛越自由之政策」(United States policy with respect to the freedom of navigation and over-flight)所列規範;該法條全文如下:
所以從前述法案規範文字中,吾人可以明確理解到美軍艦艇通過臺灣海峽,是因為臺灣海峽係屬於前述法條中,所定義之重要運輸航路以及全球商業關鍵航道(critical transportation corridors and key routes for global commerce),因此美軍機艦其實是在此海域執行兵力展示任務(air and naval presence missions),完全與「自由航行行動」無關。
此時各方不免懷疑,既然是要存心實施兵力展示,表達政治姿態進行戰略嚇阻,為何不會每次都對外發布新聞呢?到底美艦通過臺海時,其「說」與「做」之運作取捨準據為何?為何有時要刻意低調呢?其實真正原因相當簡單,美國軍事機艦通過臺灣海峽,其實海峽兩岸都能夠充分掌握,同時亦會派遣艦艇或是戰機進行查證、情蒐與跟蹤監控。所以美軍機艦並非偷偷摸摸通過臺灣海峽,各方都是心知肚明,因此是否達到兵力展示任務要求,答案絕對是相當肯定。
但是當美國政府高層決定要透過媒體表達立場姿態與傳遞政治信號,甚或是刻意產生政治效應時,就會對外公開發布新聞;甚或有時會在通過時,故意開啟船位識別系統,存心對外顯現航行軌跡。藉由經常監看臺灣海峽周邊海空域機艦動態之軍事迷轉述報導,帶動媒體跟進報導,達到操控輿論製造政治效應,此種手法早就是屢見不鮮。
其實臺灣海峽整個海域內航行自由完全沒有問題,甚至連海盜侵擾此類治安威脅都毫不存在,美國刻意要求美艦不時通過臺灣海峽,其實是運用軍事儎臺作為政治舞臺演員,更是以軍事活動編寫政治作秀戲碼,講起來就是傳統艦砲外交翻新版本;但對於許多臺灣政治人物來說,其功能就猶如支持政治信念之精神搖頭丸,完全不令人意外。
但在本次美艦班福德號通過臺灣海峽前,在11月初時臺灣社會大眾媒體已經刊登報導,提醒讀者整個10月並無任何美艦通過臺灣海峽,因此美艦是否因此派遣兵力刻意通過臺灣海峽,以便化解臺灣社會某些人物之失落感與疑慮,吾人不得而知。但當該艦通過臺海時,美國與日本早就發布新聞,各界早就獲知美艦班福德號已納編演習,此時若發布該艦通過臺灣海峽,豈不是會讓各方認為演習區域已經涵蓋臺海周邊,話說得更不清楚時,反而治絲益棼愈理愈亂?
因此針對前述各項因素,吾人必須理解到,整個事情關鍵其實是在於,既然該艦通過臺灣海峽時,各方都能掌握其動態,但為何北京與臺北都能保持低調,特別是臺北黨政高層國安團隊當時未對此胡亂宣揚,反而將社會大眾蒙在鼓裡,究竟是與華盛頓獲得何種諒解?同時華盛頓是否會事先通報北京,以免產生任何誤解,此種可能性確實亦無法完全排除。
美艦通過臺灣海峽做不做是一回事,但說不說又是另一回事;做不做是要滿足美國國會透過法案所規範政策要求,而說不說就是考慮政治效應與操作媒體報導。美國天天指控他國對其進行認知作戰,光從要不要讓美艦通過臺灣海峽曝光,就足以證明真是嘴上喊捉賊才會去做賊!
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