【獨家專訪】英國《香港半年報告書》是什麼?為何重要?專訪國際關係學者馮智政

2019-11-06 22:47:23
編輯部

香港輕新聞編輯部

【香港輕新聞】10月31日,英國發表了最新一期的《香港半年報告書》,報告內容截至今年6月30日,英國外相藍韜文(Dominic Raab)通過前言對香港示威者和警察的暴力「各打五十大板」,又指香港的高度自治和法治是未來繁榮和成功的保證,各方必須對它予以保護。(It is incumbent on all sides to respect it.)

目前,英國發表的《香港半年報告書》對香港的「一國兩制」及《基本法》實施評價依然可謂正面。然而,一旦英國在報告中評定「一國兩制」實施失效,其後果及影響將會如何?英國政府能否向中國要求重訂處理香港問題的方式?英國《香港半年報告書》會否如美國的《香港政策法》那樣影響世界各國對香港的政策?《香港輕新聞》就上述與英國《香港半年報告書》的相關問題,訪問香港政策研究所研究員馮智政。

記者:《香港半年報告書》其性質為何?是由英國政府哪一個部門撰寫?有何重點?

馮智政:英國作為《中英聯合聲明》(Sino-British Joint Declaration)的簽署方,為審視「一國兩制」及《基本法》在香港實施的情況,英國政府自1997年香港回歸以來,每半年都會發表一份《香港半年報告書》(Six-monthly report on Hong Kong),闡述香港「一國兩制」及《基本法》的實行情況,香港的公民權利及人權情況是該報告的重點,以作為英國對港人所肩負的「道義和政治責任」。

《香港半年報告書》(Six-monthly report on Hong Kong)是英國正式的官方文件,由英國駐香港領事負責撰寫,然後交回英國,直接成為官方文件。雖然被稱為「英國政府向國會提交的報告」,但是實際上不需經過國會審核,亦不用舉行聽證會(Hearing)及評級(Rating)等程序。

英國是《中英聯合聲明》的簽署國,是香港問題的實際參與者。英國所發表的報告,對評價香港履行《中英聯合聲明》中所列明情況有較強的話語權;英國方面在撰寫《香港半年報告書》時,措辭向來較為謹慎,因為該報告在國際的影響力非常高,而世界各國採取對香港有別於內地的進出口及「優惠」政策,或多或少都會參考這份報告。

英國《香港半年報告書》的內容,主要是針對《中英聯合聲明》中所規定情況而作出評價,大致可以分為政治、經濟及民生三個主要方面,報告中最為重要的是「是否具有足夠的自治地位」的評價,亦是被大眾認為是「一國兩制」體現之處;然而英國對於「是否具有足夠的自治地位」並沒有具體的參考指標。鑑於英國是普通法系的國家,這情況與其對於法律觀念的理解有關,因而並不會清楚地列出具體的條件。

記者:香港在1972年11月2日被剔出《聯合國殖民地名單》,對《中英聯合聲明》有何影響?

馮智政:香港剔出《聯合國殖民地名單》後,與其他殖民地的情況有很大分別,香港問題變成只是純粹的政權移交過程,並不存在「獨立」的可能性。如果香港仍在《聯合國殖民地名單》之中,《中英聯合聲明》便不會存在,即使《中英聯合聲明》會簽訂,根據《國際法》仍香港可以在國際組織支持下,舉行公投並另立政府。

由於香港已被剔出《聯合國殖民地名單》,因而事實上「獨立」並不可能,英國政府也是基於香港剔出《聯合國殖民地名單》這一原則下考慮《中英聯合聲明》。

記者:英國在一旦《香港半年報告書》中評定香港「一國兩制」實施失效,後果又會如何?

馮智政:因為上面所說,香港已經被剔出《聯合國殖民地名單》,不存在獨立選項,故此英國會陷入一個尷尬的局面——如果英國一旦評定「一國兩制」失效,變相只有一個唯一選項,便是重新對香港行使主權。不過,基於現實考慮,英國又不會為香港而與中國爆發戰爭。

由於英國是《中英聯合聲明》的簽署方,具有特殊的地位。當英國評定香港實施「一國兩制」失效時,世界各國都應該會跟進其立場,並採取相應的措施,改變對香港的待遇政策,包括:取消香港獨立關稅區的地位、將香港劃為與內地相同的關稅區、商品貿易的優惠、甚至乎是留學生的待遇等。

另有說法指,一國兩制是由《中英聯合聲明》的第三條「中華人民共和國政府聲明,中華人民共和國對香港的基本方針政策如下」中提出的,英國和聯合聲明部分沒有提及任何一國兩制及高度自治的條文。這是很有爭議性的話題,要認真辯論,就會成為中英之間直接角力,也是兩國都嘗試避免的事情。

記者:英國的《香港半年報告書》與美國檢討《香港政策法》有何關係?

馮智政:英國《香港半年報告書》與美國仍然維持實施《香港政策法》有著密切的關係。對於《香港政策法》的檢討(Restoration),美國國會一直以來都是以英國的《香港半年報告書》作為藍本,英國在報告當中評價「一國兩制」運行良好,美國就太不可能持相反的意見,兩國報告的評價具有一致性,這是「邏輯」的問題,然而這個慣例現在發生了改變。由於《逃犯條例》修訂的關係,美國有了一個理由介入香港事物,最典型的例子就是10月15日已經在美國眾議院通過的《2019年香港人權與民主法案》。

近來包括中美貿易戰的影響,顯然是將原本屬於中英關係中的香港問題,納入(Subsumed)於中美關係問題之下,並擺脫英國對香港「一國兩制」的評價基調,已與之前的取態明顯不同。

即使英國評定香港「一國兩制」是「行之有效」,美國亦可以基於政治理由,單方面將香港「獨立關稅區」地位取消,而現在美國此種論述(Discourse)已經成形,亦影響香港社會的輿論,將香港的「一國兩制」等問題納入在中美角力當中作考量。

發佈於 特稿
By 2019-11-06

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