（2022施政報告網站擷圖）

特首李家超公布了首份施政報告。傳媒評論及報導均集中在政策層面，贊彈各半；然而市民的接受程度就比較一般，有民調更表示，是歷屆特首首份施政報告中得分最低的一份。

其中一個焦點是，為了舒緩公屋輪候時間太長，施政報告提出臨時性居住五年的「簡約公屋」，卻惹來團體批評這種房子質量差。特首在出席施政報告論壇中又被問及「簡約公屋」是否數字遊戲，質疑實際輪候時間沒有改變。對於上述問題，筆者只會反問：難道劏房的環境會比「簡約公屋」好？現在要等7年才能「上樓」，在這7年中，有5年住「簡約公屋」好，還是住足7年劏房好？

另一方面，筆者亦有不少友人就認為，今次施政報告的改革不夠大刀闊斧，不敢動既得利益的奶酪，只是「止咳加強版」。看來，雖然今日香港的政局和社會稍為平穩，但其實社會撕裂未曾修補，不同政治光譜的市民和界別對特首首份施政報告，都有不同的看法和立場，毀譽參半，加上近年疫症和經濟大環境的改變，要市民好評真是困難。

可是，筆者對此份在社會撕裂後、傷口仍未癒合之時發表的施政報告卻有較正面評價，因為這份施政報告除配合到國家發展策略，涉及各界別的發展（除傳統四大支柱外，亦注重創科發展），注意到亦有心解決問題，（如吸引人才、房屋問題、北部都會區發展等），同時亦有政策開創性（成立「香港投資管理有限公司」），一改過去特區政府的政策思維和管理哲學（大市場小政府，積極不干預這些教條已煙消雲散）。

多年來香港發展已到瓶頸，社會深層次問題久久不能解決，特別是現在世界格局大變，西方漸降而東方漸昇，過去香港成功的模式已是明日黃花，香港再不變革圖強，配合國家的發展戰略，解決深層次問題，改善民生，日後只會淪為中國的二、三線城市。所以要重新煥發東方之珠的亮光，不能不改變。但在變之中，又要顧及現時世局的複雜性，中美博奕的尖銳性，鬥爭中有合作，合作中有鬥爭，香港的改革只能穩中求變，李家超這份施政報告確是能做到穩中求變。

筆者對這份施政報告持正面態度的最重要原因，不只在於施政報告提出全面性的發展政策，更重要的是李家超意識到並著重政策的執行力問題。

歷屆特首都提出過很好的政策，為何二十多年來香港仍走不出困局？因為政策即使如何完善，若不能執行，又或者執行過程中走了樣而達不到預期效果時，都只是「假大空」。因此，完善的政策過程，不只在於它的制定，還應重視它的執行。有些公共政策學者甚至認為，政策的執行比它的制定更為重要。

公共政策理論：政策制定與執行

麻省理工公共政策學者利普斯基（Michael Lipsky）在其「執行掛帥」（Implementation on Its Head）一文中指出：「在許多的研究中指出，負責執行政策人士的使命是如此具有實質性的意義，則政策執行的研究應該領頭進行。在這種情形，政策就是由執行者有效制定的。」〔註1〕另外兩位美國政治學學者普雷斯曼（Jeffrey L. Pressman）與維爾達夫斯基（Aaron Wildavsky）也曾提出：「政策設計與執行加以分開是具有破壞作用的。」對此，台灣學者曹俊漢認為，應將兩者結合一起加以觀察，以求一個「政策過程的完整性」〔註2〕。

這份施政報告著重治理體系、能力、效能，例如成立特首政策組、Red Team（在軍事演習、網絡安全演習等領域中扮演敵人或競爭對手角色的群體）、制定 KPIs 績效指標、優化公務員管理制度、更新《公務員守則》、強化賞罰制度、強化公務員培訓及全政府動員等，可以看到「政策過程的完整性」，由政策醞釀、反覆思辨、制定落實、管理執行、檢視成效，將政策制定和執行結合在一起。而且在加強執行措施方面，特別是強化公務員培訓及全政府動員，明顯地是在加強政府內部、執行人員的共識。

對於政策的執行效果，學者米特（Donald S. van Meter）和霍恩（Carl E. van Horn）有以下的研究發現：

1. 政策變動愈小，目標共識愈高，則執行效果愈成功。
2. 政策變動愈大，目標共識愈低，則執行效果不彰。
3. 政策變動愈大，目標共識愈高，則執行效果高。
4. 政策變動愈小，目標共識愈低，則執行效果低。

可見，目標共識對政策的影響性大過於政策變動的影響性〔註3〕，而政策執行人員的共識是政策成敗的關鍵。當然，政策過程是一個動態過程，由政策到執行達致目標當中會有變化，眾多的因素亦會影響成敗，米特和霍恩就提出了六個變項，當中就涉及政策資源及行政上較難掌握的經濟、社會與政治條件。

另一位美國政治學者愛德華茲（Geroge C. Edwards III）對政策執行過程的成敗亦提出了四個變項，分別是溝通（communication）、資源（Resource）、態度傾向（Dispositions）、官僚結構（Bureaucratic structures）。他認為，執行者的價值體系或參考架構（frames of reference）對政策有其觀點與態度，態度的傾向對政策成敗做成影響，反面的態度可阻礙政策的執行，反之，正面的態度受阻的可能性較少，執行成功的機會提高。愛德華茲又認為，可採取以下兩項措施避免上述問題：1. 採用「迴避」（bypass）的方法，盡量不選派觀點或態度與決策者相反的執行者推行政策；2. 運用「激勵」的手段，諸如獎勵或報酬的辨法，皆可以改變執行者的心理傾向，使執行者的觀點能夠符合決策者意圖，達成政策目標〔註4〕。 

施政報告著重政策過程完整性

施政報告中更新《公務員守則》，強化賞罰制度，是合乎愛德華茲的意見。很明顯，特首是留意到執行者的態度傾向會對政策是有成敗的影響，並決意改變。

過去，歷屆特首無論提出如何完善的政策都無大效用，原因就在於有些特首不在意執行問題，有些特首則在執行上有心無力，加上執行者的態度傾向和經濟、社會與政治環境制肘，導致二十多年無寸進之功，社會發展受到阻礙，社會深層次問題惡化，最終導致禍亂。

現時，社會局面平復，是香港變革的時機，今次施政報告雖無什麼「鴻圖大計」或者「世紀規劃」，但提出的政策較全面，特別著重「政策過程的完整性」，注意到政府內部及執行者共識和態度對政策成敗起著舉足輕重的作用，這是難能可貴的。

至於筆者會給施政報告打多少分？請恕筆者現時未能評分，因為政策制定和執行是一個整體過程，施政報告只是上半場，執行效果的下半場還未開場，一日未完場也不知結果如何，那如何評分呢？但這份李家超的首份施政報告，會是一個好的開場。

作者為學研社成員，著有《全球化多面體　我們如何面對》一書

參考資料：

1.《公共政策執行理論模式之研究：七十年代美國發展經驗的評估》 1985年3月　中央研究院美國文化研究所　美國研究第十五卷第一期　曾俊漢

2. 同上（63頁）

3. 同上（68頁）

4. 同上（106頁）