政府宣傳片：《宣傳教育助養成佩戴安全帶習慣》視頻擷圖。（香港政府新聞網）

筆者在上篇談論巴士乘客要戴安全帶的政府新例的文章出街後，也有寫相關評論的「寒柏」主動whatsapp我，說看到我的文章中提出了一些問題但卻欲言又止；他原以為我會在文章中作較深入討論，但突然就收筆，並感覺到我對政府失望之感。為何失望，欲言又止？事件弄得社會反響那麼大，多數就此事發言的都是前議員，現任議員的基本上只有陳恆鑌出來在傳媒發言（寫此文的同日早上，鄧家彪議員在立法會會議上就執法問題發言），其他議員鴉雀無聲，應該論政的不論政，那還有什麼好多說？不過既然，被他問到，我就繼續在這議題上表達一下意見。

為何政府近來推行的「善政」，如早前的垃圾徵費，今次的坐巴士乘客戴安全帶，會受到那麼多市民的激烈反應？我們法律的制定和政策的推行是否真的沒有問題？如果沒有，為何情況三番四次一再出現？

1月26日，夏寶龍主任發表了講話，題為《堅持和完善行政主導　促進特別行政區良政善治》。為何夏主任的講話，不只說「行政主導」，還要提「良政善治」呢？依筆者的個人理解，「行政主導」是手段，目的是要達到「良政善治」。那港府近年的表現，行政主導明顯地做到了，那「良政善治」呢？如果良政善治都做到了，為何無論垃圾徵費或今次的巴士戴安全帶，原本是「良政」的政策，受到那麼多市民反感呢？我們有沒有問題？我們出現了什麼問題？還是，我們扮沒有問題？

引用電視劇《新聞女王2》的台詞，修改一下：

「我們知道他們有問題，

他們也知道自己有問題，

他們也知道我們知道他們有問題，

我們也知道他們知道我們知道他們有問題

但是他們依然扮沒有問題」

那究竟有怎麼問題？我就試試用「政策工具理論」和「政策循環理論」分析有什麽問題。

政策工具單一及強制型工具

政策工具是政府達成目標的手段，主要分為強制型、激勵型、規勸型及能力建設型等不同類型。現時港府構思推行政策時，政策工具較單一，亦偏向使用「規管」，缺乏「協商」工具，導致政策雖有善意但缺乏民意認受性。

巴士安全帶政策的初衷是保障乘客安全，屬於合理的公共利益。然而，政策工具選擇了最僵硬的「規管工具」：法律強制乘客佩戴安全帶，當看到民意反彈才改以用「規勸」，但情況已不可收拾。這種「命令－控制」模式體現了行政主導的高效率，但也暴露了工具單一化的問題。強制型工具能在短時期內快速達到目的，卻往往忽略了個體為改變的複雜性成本。乘客對於三點式安全帶的「太緊、不便」等反饋，正是單一強制工具難以完全適應複雜社會現實的體現。結果，短途乘客、長者及攜帶物品者因不便而選擇「企位」，反而增加風險。

而垃圾徵費，卻展示了更為多元的工具組合。這一政策不僅包含強制元素（必須使用指定垃圾袋），更引入了經濟工具（按量收費）、信息工具（宣傳教育）和基礎設施工具（回收設施配套）。理論上，政策工具已較多元，但也揭示了多元工具協同的挑戰。當回收設施不足、指定垃圾袋價格爭議、執法可行性等問題疊加時，看似完備的工具箱仍可能遭遇執行困境。

政策循環理論的線性模式

政策循環理論將政策過程分為議程設定、制定、執行、評估和調整五個階段。

從政策循環理論看，香港政策常見「制定 → 執行」的線性模式，缺乏「評估 → 修正 → 再制定」的閉環，導致政策效果打折。這是典型的「設計失靈」與「執行失靈」：議題設定源於意外事件，制定過程缺乏民意參與，執行效果背離原本目標，評估與修正機制亦不足。

巴士安全帶政策呈現出一種「前緊後鬆」的循環特徵。議程由焦點事件（嚴重交通事故）快速設定，政策在行政主導下高效制定與執行，卻缺乏系統化的事後評估。

政策循環在評估階段幾乎斷裂，使得安全帶類型是否合適、執法強度是否恰當等問題，缺乏基於資料的科學回答。

垃圾徵費政策則展現了更為漫長而曲折的循環過程。從2005年首次提出概念，到歷經近二十年討論、諮詢、試點和延期，其議程設定與政策制定階段異常漫長。這種延宕固然體現了對社會接受度的重視，但也反映了在複雜政策上建立共識的難度。

邁向系統性「良政善治」的三方面

從這兩項政策的比較分析中，可以看出香港特區政府在「良政善治」實踐中的進步空間，具體體現在三個關鍵面。

1．工具協同性亟待加強。優秀的政策設計應當像精心調配的食譜，各種工具恰如其分地配合。無論是安全帶政策還是垃圾徵費，都需要更加精細地考慮不同工具的協同效應，而非簡單地疊加或單一依賴某種工具。

2．循環完整性需要重視。政策制定不是一次性的宣告，而是一個持續學習與調整的過程。建立制度化的政策評估機制，將評估結果切實回饋到政策調整中，是閉合政策循環、實現持續優化的關鍵。

3．溝通策略應更加前置。特別是在垃圾徵費這類前瞻性、變革性政策上，政府的溝通策略需要從「告知」轉向「對話」，從政策制定初期就建立與社會各界的有效溝通管道，共同探討政策設計，而非在政策成形後才進行解釋說明。

行政主導和良政善治的平衡點

夏寶龍主任講題為《堅持和完善行政主導　促進特別行政區良政善治》，正正是說明「行政主導要達致良政善治」，而不單單只是行政主導。一方面需要維護行政主導的高效執行力，另一方面需要達致良政善治。香港的治理正處在一個關鍵的轉型期，行政主導和良政善治，港府需在這兩者中尋找動態平衡的能力——在必要時展現執行剛性，在複雜處體現治理柔性；在危機面前迅速行動，在長期挑戰中保持耐心。

文章撰寫期間，收到港府「從善如流」撤回法例的消息，希望港府能吸取經驗，參考本文內容，祝願港府日後能「行政主導要達致良政善治」。

本文作者：無雙直傳（劉礎慊），學研社成員，法學（國際關係）碩士，著有《全球化多面體　我們如何面對》一書 

參考資料：

夏寶龍出席全國港澳研究會「堅持和完善 行政主導 促進特別行政區良政善治」專題研討會並致辭