北部都會區CG效果渲染圖。（發展局網站擷圖）

《北部都會區發展策略》於2021年橫空出世，涉及300平方公里、250萬人口、65萬個職位，數字宏大，震撼全港，幾乎與更早時期提出的「明日大嶼」和「八萬五建屋計劃」類似。直至現屆政府於2024年邀得85間企業代表（包括本港四大發展商）分批簽署「投名狀」——「支持及參與北都」意向書，筆者才相信在位者有決心和毅力，以北都發展與市民同生共榮。

回看歷史，「北都」的意念絕非首創。將北都的各項規劃指標與1970年代的新市鎮計劃並置比較，其內在邏輯與操作模式，筆者更覺得這是一次規模更龐大、包裝更華麗的「新市鎮2.0」。若以此方式向市民解說，想必更能獲得社會大眾的熟悉感，從而得到支持。

過去「花園城市」模式失效　源於香港經濟增長與社會發展失衡

香港新市鎮發展以「自給自足」和「均衡發展」為目標，主導新界鄉郊城市化。戰後人口急增，由1947年的180萬增至20年後的370萬，市區嚴重擠迫。1953年石硤尾大火後，政府成立城市設計組，借鑑英國強調低密度、自給自足、綠化與社區配套並重的「花園城市」概念，於觀塘試建衛星城市，惟初期過度側重工業，房屋與配套不足，居民飽受污染困擾。政府汲取教訓，其後新市鎮規劃漸趨完善。

1970年代，政府正式啟動第一代新市鎮建設，包括沙田、屯門、大埔、將軍澳等。然而，理想豐滿，現實骨感。其規劃願景為「自給自足」的均衡社區，但當1980年代香港主要就業中心集中在維港兩岸，新市鎮逐漸淪為「臥城」（Commuter Town）。箇中癥結在於香港經濟自八十年代起的「單箭頭」發展模式——金融服務業的獨大，至今仍是香港長遠發展的雙刃劍。是的，等於我們取笑澳門只靠一個「賭」字一樣。

工業邨的設計原想為社區就業服務，但當主要製造業生產線北移後，本港產業結構迅速空心化，使新市鎮規劃的工業用地無用武之地。同時，跨國銀行、專業服務、總部經濟全擠在以中環為圓心的幾公里內，而新市鎮能提供的，不外乎大量零售、餐飲、物管等基礎民生崗位。於是，專業人士、中產白領每日花兩小時通勤，基層勞工則面對「區內無好工，區外車費貴」的困境。政府後來推出「地區就業計劃」、「工商業遷入資助」等補救措施，但面對根深柢固的社經單箭頭結構，始終藥石無靈。

由此觀之，當年的新市鎮並非敗在規劃圖則，而是敗在宏觀經濟政策與土地開發之間的脫節。

生於斯長於斯貢獻於斯　一切關鍵必須以「人」的生活為基礎

當年新市鎮的開發邏輯是「先建屋，後招商」。政府急於應付人口爆炸，動工興建公屋、居屋，再配上學校、街市、巴士總站等基本配套。至於商業用地、工業邨的規劃，往往排在第二、第三期。結果是居民入伙了，工作機會卻遙遙無期。這種情況在今日已經高度發展、幾近飽和的香港也是常例：抽到在大西北的公屋或居屋，還得排隊擠屯馬線上下班上學。沙田火炭工業區、屯門工業邨等，仍未提供足夠吸納本地勞動力的優質白領崗位。反觀新加坡，「組屋＋產業園區」同步規劃，確保每個新市鎮在入伙首年便有至少三成本地就業崗位。可見產業必須與房屋同步，甚至超前佈局。

回想當年，還有新界理民府、新界政務署的年代，新界政務司獲得授權，領導統籌不同部門推進發展。試想一下，一眾跨部門的技術官員在一張圖紙上，你講管線走線，我講園境規劃，行政高效，省卻許多不必要的溝通成本。到十八區格局奠定，香港長足發展，卻見到部門分工愈來愈精細，但溝通和處理事情的時間更長。這種「穀倉效應」（The Silo Effect）正是過去香港推行新公共管理（NPM）的寫照。

舉凡當年新市鎮規劃，所涉部門功能，起碼包括今日的規劃署、地政總署、運輸署、房屋署、教育局、醫管局等多個部門。

「北都統籌辦」必須要有足夠權力調動跨部門資源

另一方面，即使當年規劃美滿，亦難以應付四十年後的今日人口所需。跨區通勤的剛性需求、私家車的增長速度，加上交通走廊事故多發，令新市鎮居民通勤更加困難。「北都」若要避免重蹈覆轍，除了從職位源頭減少市民跨區移動，還必須建立多層次、多方向的交通網絡。

北都建設，正是一次「騰籠換鳥」的好機會。然而，筆者必須強調，「北都」的真正成敗，除了在於規劃宏大，以實現質變並為香港經濟心臟「搭橋」之外，更重要的是執行上能否擺脫「臥城2.0」的宿命。若要避免重蹈歷史覆轍，政府必須從以下三個方向著手。

第一，確保北都中的職住平衡不是口號，而是規劃的核心指標。住宅供應必須與就業崗位同步規劃，而非事後追加。第二，基建必須真正「先行」。鐵路項目的時間表必須大幅提前，不能等到第一批居民入伙後才發現「有樓無路」。第三，對現行法例進行結構性改革。丁屋政策、城規審批、收地補償，都要賦權北都辦「特事特辦」。這些制度不改革，北都的發展速度將永遠被過時的「現行法例」綁死。制度的靈活性決定發展的速度。1970年代的新市鎮能夠快速推進，很大程度上得益於當時相對簡化的規劃程序和較少的司法挑戰。

如今的香港，城規會審批、環評報告、公眾諮詢、司法覆核，每一個環節都可能在程序正義的名義下，將發展時間無限拉長。北都專屬法例的提出，正是對這一問題的回應。但正如前文所述，專屬法例只能在既有框架內「拆牆」，要真正提速，必須有更大刀闊斧的制度變革。

行文至此，筆者惡趣味地想到張學友的《我愛玫瑰園》，也想到衛奕信爵士當年的「玫瑰園計劃」。猶憶當年罵聲一片，事後卻證明，新機場及十大工程為香港帶來了長遠的願景與動力，香港各界至今依然受益。今日的「北部都會區」，等於是又一次發展，而且更有系統，有深圳為藍本，也有新市鎮1.0的失敗教訓，為香港提供了明確的指示與想像空間，還能出甚麼大錯呢。

本文作者：黃冠麟，學研社成員，公共行政博士生，文化工作者。

參考資料：
《香港便覽》- 新市鎮、新發展區及市區發展計劃｜香港土木工程拓展署　2016-5