大埔宏福苑於2025年11月26日發生的五級大火，全屋苑共8座大廈，其中7幢起火。大火造成168人死亡、79人受傷。（香港電台擷圖）

上周四，特首李家超率領一眾高官、面容凝重地站在鏡頭前向全港市民鞠躬道歉；與此同時，房屋局局長何永賢宣布請辭，為這場奪去168條人命、香港歷史上最慘痛的五級大火承擔政治責任。

然而，打開網絡直播的留言區，市民的悲憤與質疑瞬間洗版：「死咁多人，一個局長條數就清？」、「道歉未免太遲了吧？」⋯⋯ 公眾對天價維修與「圍標集團」早已深惡痛絕，要的不是一場政治秀，而是要看到體制內外那些推諉塞責、官官相護的既得利益者受到法律制裁。市民的質疑完全理所當然，但作為理性觀察者，在緊盯「問責不力」的同時，我們更需要將目光拉遠——這一次，政府祭出的多層次、全面改革，究竟有沒有徹底刮骨療毒的結構性決心？

結構改革需針對「結構功能主義」下的「治理失能」

筆者曾在《「結構功能主義」是如何解構「治理失能」？》一文中，表明「宏福苑火災災難」是香港社會結構性治理失能。文中指出，現代政府是一個由多個子系統共同運作的「有機體」，每個部門都承擔著特定的「功能」，以維持整個社會系統的穩定。當宏福苑火災調查報告點名批評消防處、屋宇署、房屋局獨立審查組及勞工處四大部門「有權不管、互相推諉」，甚至將監督責任轉嫁給缺乏專業知識的普通業主時，在結構功能主義看來，這正是典型的「結構性功能失調」。各部門為了自身利益或規避風險，切斷了彼此的溝通鏈，導致公共安全系統在壓力下全面崩潰，最終演變成不可挽回的「治理失能」。

2025年11月29日，港府主要官員、行政會議非官守議員和公務員在政府總部東翼前地默哀三分鐘，哀悼在大埔宏福苑火災不幸罹難的人士。就火災成立的獨立委員會報告，亦於一年後的11月29日公布。（政府新聞網圖片）

不過，功能主義擅長指出「系統需要協調」，卻不自動解釋「為何失調能長期存在」。若各部門切斷溝通鏈是理性卸責的結果，真正要問的是：現行問責機制、資訊披露制度和政治問責壓力，是如何獎勵了「唔做唔錯」？不回答這一層，「結構性功能失調」就仍然是一個隱喻，而不是因果解釋。

部門首長責任制：打破「有權無責」的結構重組

面對這種系統性崩潰，政府現行的應對方案，確實展現了試圖修補結構的誠意。過去公務員體系最大的弊端在於「功能與責任的錯配」——高級官員擁有決策與資源調配權，出事時責任被層層下推，由前線基層員工承受。特首今次宣布啟動「部門首長責任制」下的兩級調查機制，按《公務員敘用委員會（調查）規例》轉介公務員敘用委員會調查，三個月內完成；若問題嚴重或可能涉及首長本人，則啟動更高級別調查。核心就在於追究「知情、縱容」。

這意味著何永賢局長的請辭只是政治問責的開始，接下來針對消防處、屋宇署等部門中高層的行政與刑事追責仍在制度化軌道上推進。說得直白些，這種以部門首長為問責起點、向下追究「知情、縱容」的設計，目標正是直搗黃龍，打破公務員體系內部那種「不做不錯、多做多錯」的避責文化。

當然，連帶責任也可能變成「一把手更努力捂住問題」；關鍵看舉報保護與調查透明能否配套，否則問責就會變成反向維穩。

圍標刑事化：法理上的功能性阻嚇與執法修羅場

然而，單純重建行政結構還不夠，更嚴峻的考驗在於如何應對「圍標刑事化」在實際操作中的執法修羅場。

政府擬將圍標行為定性為最高判10年的重罪，在法理上確實樹立了功能性阻嚇。但在現實中，圍標集團早已發展出精密的合法外衣，他們透過縱橫交錯的空殼公司與工程顧問在幕後操縱標價，彼此全靠口頭協議，搜證難度堪比反洗黑錢。

競委會與廉署「雙劍合璧」：從各自為政到功能互補

要將這條法例演變成真正會咬人的「執法利器」，政府必須重塑跨部門的戰略定位。過去，競委會只有民事制裁權且缺乏刑事搜證權，廉署則受限於必須證實涉及具體貪污，導致兩者在面對不留黑錢痕的圍標集團時陷入治理真空。政府今次提出賦權競委會採取刑事及民事雙軌執法，正是針對這一結構性缺口；問題不在於「有無權」，而在於權力移交後，舉證門檻與程序銜接能否同步到位。

未來，這兩大部門必須「雙劍合璧」：由競委會充當情報大腦，全面介入招標系統，利用大數據與演算法分析全港標書，一旦發現定價呈規律性偏高等統計學異常，便啟動移交程序；再由廉署充當刑事破局者，動用強大的跟蹤、合法竊聽與刑事調查權，直接以刑事「串謀圍標罪」將幕後黑手連根拔起。

但統計異常本身不是刑事證據，移交門檻應寫清楚是「合理懷疑」還是「表面證據」，否則不是廉署被統計噪音淹沒，就是「即時移交」得個講字。

吹哨者保護：為小業主構築法律盾牌

更重要的是，我們必須明白，宏福苑慘劇的血淚教訓告訴我們，小業主不是不想反抗圍標，而是不敢反抗黑勢力的恐嚇。圍標集團往往伴隨着地區勢力的滲透，如果法律不能提供足夠的安全感，任何嚴刑峻法都只會空轉。因此，未來的修例必須為小業主構築起滴水不漏的法律盾牌。

筆者的意見是，修例必須補上的制度缺口，而非目前已成文的法律安排。

1. 必須確立刑事級別的「吹哨者保護」，明文禁止針對舉報人的民事索償，將任何形式的報復恐嚇確定為即時判監的嚴重罪行
2. 同時必須引入「強制匿名檢舉」與「獨立第三方託管」制度，由跨部門管理加密舉報平台，源頭切斷資料外洩風險
3. 民政署與法援署更應建立即時介入機制，一旦小業主提出質疑而遭到法團或管理公司以法律傳票恐嚇，政府應提供全額法援並派駐獨立工程師代替小業主進行法律抗辯，徹底解放市民深陷的集體恐懼。

結論：唯有「有牙」的制度，才能使市民免於恐懼

總括而言，當「部門首長責任制」向內開刀，整治官僚內部的因循惰性；當「圍標刑事化」向外亮劍，以「吹哨者法案」為小業主築起防彈背心，我們才算真正激活了整個社會系統的自愈功能。

特首在直播中所展現的決心，已經為改革畫好了藍圖。但這次用168條生命換來的深刻教訓，能不能真正走出「治理失能」的陰霾，就看接下來在立法會修例時，政府有沒有膽量把這些長滿鋼牙的法律武器，實實在在地交到執法者和小業主的手中。這場用沉重代價換來的體制自救，全港市民都在拭目以待——但拭目以待的，不應只是決心，而是可以逐項驗收的制度成果。

連結：報告全文

本文作者：無雙直傳（劉礎慊），學研社成員，法學（國際關係）碩士，著有《全球化多面體　我們如何面對》一書