李家超 John KC Lee FB 圖片

上篇文章談到了「完善地區治理方案」的好處，本篇就主要來說說它的壞處。

陳文鴻老師早前發表了一篇文章，表明了對這個方案的擔心：「特區政府行政主導是《基本法》規定，但此中有一個程度問題。立法、司法與基層社會社區與行政有分工協作的要求，不是一概歸入行政主導便萬事大吉，行政主導還有監察監督的需要」。「… 區議會的改革也加強行政部門的控制，用各種各類社團組織的代表是否可反映特別是基層無力的社群利益呢？特區政府的地區行政工作素負惡名，仍由行政包攬，能改變地區市政不足、基層群眾不滿的狀況嗎？」該文最後的一句更直指「… 希望區議會改革後不會行政化、社團化。」［註1］

陳文鴻老師擔心的，也正是筆者想說的負面因素。究竟會有怎麼樣的負面因素影響方案的效能呢？如果影響了，最壞又會出現什麼情況呢？

(一) 成也 DO，敗也 DO

上篇文章已經說到，整個方案如要系統地執行，關鍵位置就在民政事務專員，即 District Officer, DO。所以專員的能力、政治素養、個性、處事作風都對整個系統（即政務和社區系統）能否有機結合起著關鍵作用。

DO 是政府精英，能力當然不容置疑，但任何人總會有弱點，總會有不足之處，特別遇到一些有爭議性的棘手事務時，如某區要興建「厭惡性設施」而遭到居民激烈反對時，DO 如何評估態勢？影響多大？是否需要依政策硬幹，還是向上反映修改以緩和社區矛盾？如果要修改有何修改建議？修改能否緩和矛盾，同時能合乎政策目標？如果不能夠，要那方面作出犧牲？犧牲方會有甚麼反應？有沒有其他政策可對犧牲方作出補償？甚至，能否在危機之前已看出危機，作出預前準備和把危機化於無形。因此，即使 DO 的個人能力如何之強，都需要副手協助，特別是涉及區域的區情掌握，而協助人自然就是區議員們了。

所以，DO 能否和區議員們充份合作十分重要，即使精英都要講求團隊精神才能發揮出集體的力量。而且 DO 是會調任的，新調來的 DO 當然會預先「熟讀」該區區情，但區的「實際」情況是否只是數字資料呢？要掌握「實際」區情，甚至「地區人士之間的實際關係」和「地區社團間的實際互動關係」，自然又要區議員們協助。如果雙方不能合作，大家都知這個系統效果如何了。所以首先的負面因素，成也 DO，敗也 DO。

(二) 官僚文化

過去的區議會本身沒有官僚文化，但現在 DO 是區議會主席，加上四成委任議員，四成間選議員，官僚文化會否滲透到區議會？當然，官員不一定有官僚文化，但這種傾向性確實容易滋生。筆者不是說直選議員一定不會有官僚文化，看看美國國會議員就知直選都可以有幾官僚，但區議會改制後這個情況一定要警惕。

上篇已說到區議會其中一個新功能是幫助政府推動政策，委任、間選議員們是官僚化地為推動而推動，還是探知當區社會態勢，審時度勢幫政府推動政策。能否準確的反映區內社會態勢予區議會討論，絕對影響著整個系統的效能。現代戰場，十分著重戰場感知態勢，如果態勢感知不足，甚至是錯誤的訊息，如何英明神武的指揮官，即使孫武再世都會失敗。

(三) 分餅仔遊戲

委任、間選議員會否成為地區團體和各政團 (完善選舉機制後還用政黨稱呼已經不合時宜) 的分餅仔遊戲。如上所述，系統的成敗在於 DO 及區議員們的協助，而新區議會的功能不再只是監察監督，還要幫助推動政策，社區態勢感知，形象化一點說區議員不再只是架戰鬥機，還要兼任察打一體的任務。即空中戰鬥、偵察、對地攻擊，完全多功能集於一體。

(四) 績效指標 KPI

麥美娟局長 4日在立法會回答議員關於區議會議席將改成 4（委任）：4（間選）：2 （直選）比例的提問時，就講到會以績效指標來評估議員的表現。績效指標固然是正面因素，但亦可是負面因素。要考核一個人，是否化純以「統計數字」就可？

30 年前，香港青年人被問及為何要讀大學，當時有一句標準的回答：「車仔、樓仔、老婆仔。」然而在 104 年前，若你去問參與五四運動中的士人學子為什麼要讀大學時？回答一定是「為國為民」。時代不同，追求學問的原因可以是差天共地。

當然香港一定有愛國愛港愛民的服務者的，但絕不是什麼績效指標就可以很好的甄別出來。一個讓人感受到熱誠但學歷低的參選者在街上派傳單一小時的效果，好過一個博士級的參選者在街頭以高高在上的姿態派傳單數小時。這效果可以差天共地，麥局長是受過多年選舉洗禮的人，自然會對筆者的說話心領神會。所以績效指標可以對系統是正面因素，也可以是負面因素，為交差而做出來的數字遊戲不會有怎麼的實際效果，甚至蒙蔽成效，做成誤判。

(五) 八成非直選與兩成直選議員的表現做成的反差

整個系統最致命的，就是二成直選，與八成委任、間選議員的表現造成的反差。估計新的區議會直選區人口會擴大，可能達到十多萬至二十萬一個區，比當年選市政局時的選區還大。大區對建制過去以服務表現爭取區選的方式不利，因為居民人數太多不能細化接觸，反而對泛民過去以政治宣傳式的選舉方式有利。

只要泛民不涉及國安法，起用新人，甚至新的「壓力團體」(陳景祥先生大約一年多前曾撰文，即使有國安法，泛民可以「壓力團體」繼續對政治產生影響力，不要忘記，在上世紀七、八十年代泛民就是以「壓力團體」、社會運動方式起家)，例如以反對興建「厭惡性設施」作賣點，加上選民對八成委任及間選議員於區議會的介心，到時泛民很大可能全數佔有區選直選議席。如果那八成的議員工作表現不濟，和那兩成的議員工作表現做成鮮明對比的話，必定導致民心思變，反而強化了對市民對直選制度的憧憬。

「兩成直選議席不成氣候」，一定會有人持這樣的想法。這些人一定沒有看過《烏合之眾》這本書。這巨大反差會使直選議員有巨大的聲望，這種聲望可能會對群眾做成巨大的影響力，在社會成為巨大的政治能量。「壓力團體」、「八成與兩成的重大反差」、「兩成的巨大聲望」，不相信的真要看看《烏合之眾》，在群眾心理上，法國大革命是如何掀起的？現在更有精於「顏色革命」的外部勢力呢！

大家放心，以上只是預估最壞的情況，正如上篇文章所說的正面情況，如果政府能「選對人」進入區議會，避免了所有負面因素，整個系統朝向正面運轉，反而是香港解決深層次問題及發展的契機。何況，我們還有祖國在背後，最壞情況未必會出現。

作者為學研社成員，著有《全球化多面體　我們如何面對》一書

參考資料：

1.陳文鴻﹕《坦言集：香港治理》  2023/05/04　東方日報